G.      Condução, contrabando e tráfico de migrantes[185]

183.        Durante sua visita assim como em sua investigação prévia, a Relatoria não encontrou muitos antecedentes sobre a magnitude deste problema na Costa Rica. Como país de trânsito, muitos migrantes atravessam a Costa Rica rumo ao México, Estados Unidos e Canadá. Esta situação leva a que contrabandistas operem na região, indicam organizações não governamentais. Adicionalmente, alguns estudos apontam para um incipiente tráfico de pessoas para exploração sexual tanto na Costa Rica (mulheres colombianas e dominicanas) como partindo da Costa Rica (mulheres costarriquenhas que são transferidas para o Canadá).[186] 

184.        Com respeito à condução, contrabando e tráfico de migrantes, os funcionários estatais entrevistados pela Relatoria expressaram que este fenômeno é mais bem isolado e pouco freqüente na Costa Rica. Apesar de se tratar de um fenômeno de pouca magnitude, estes funcionários expressaram que o problema lhes preocupava, principalmente o tráfico sexual.  É importante destacar que, como indicado anteriormente, a Costa Rica recentemente ratificou o Protocolo para Prevenir, Reprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças e  o Protocolo contra o Tráfico Ilícito de Migrantes por Terra, Mar e Ar. De acordo com o artigo 7 da Constituição, tratados como o citado Protocolo aprovados pela Assembléia Legislativa, têm categoria superior às leis. Convém destacar que, até a ratificação deste Protocolo, a Costa Rica não havia tipificado o delito de tráfico de pessoas. Durante sua visita, a delegação da CIDH recolheu depoimentos de numerosas organizações não-governamentais que indicavam que a condução, o contrabando e  o tráfico de pessoas à Costa Rica é um fenômeno muito mais conhecido do que se pensa. Estas pessoas manifestaram sua preocupação pela falta de ação das autoridades frente a este problema.

185.        Em sua resposta a este relatório, o governo da Costa Rica nega estas últimas afirmações. O governo indica que está desenvolvendo iniciativas para promover a cooperação internacional para combater o contrabando e o tráfico de migrantes. No âmbito interno, no entanto, o Ministério de Relações Exteriores e de Culto afirmam que apresentaram ao Congresso um projeto de lei para a punição do contrabando e tráfico de pessoas. O governo indica que o novo projeto de lei regulará estas matérias.     

H.                Garantias do devido processo

186.        A Relatoria estuda a proteção e garantia do Direito ao devido processo a partir de entrevistas e a documentação recolhida durante as duas visitas e durante seu trabalho de investigação. A Relatoria concentrar-se-á nas garantias do devido processo nos procedimentos migrantes de indeferimento, deportação e expulsão de trabalhadores migrantes. Para analisar e avaliar a situação das garantias de devido processo na Costa Rica, este relatório utiliza como referência os elementos de devido processo enunciados no Relatório Anual de 2000 da Relatoria. Neste sentido, a presente análise examina os seguintes pontos: (i) limitações impostas pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos às políticas migratórias; (ii) o princípio de não-devolução (Non-refoulement) e a Convenção contra a Tortura; (iii) a ausência de discriminação; (iv) o princípio de legalidade; (v) a proibição de levar a cabo expulsões coletivas; (vi) a existência de um julgamento responsável e imparcial; (vii) direito a ser ouvido; (viii) direito à informação, tradução e interpretação; (ix) direito à assistência legal; (x) revisão judicial; e (xi) assistência consular. Adicionalmente, a Relatoria toma nota dos recursos judiciais apresentados pelos migrantes ou por outras pessoas para a proteção de seus direitos ou de denúncias apresentadas perante a Defensoria Pública.

Recursos e Ações Judiciais

187.        Todas as pessoas, independentemente de terem autorização para ingressar ou permanecer na Costa Rica, podem acudir à Sala Constitucional da Suprema Corte de Justiça através de recursos de amparo e habeas corpus para manter ou restabelecer seus Direitos constitucionais e outros direitos fundamentais.[187] Estes recursos têm sido utilizados e representam uma ferramenta útil para avaliar a proteção das garantias judiciais dada pela Direção Geral de Migração e Chancelaria sob a supervisão do mais alto tribunal do país.

Limitações impostas pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos às políticas de migração  

188.        A Relatoria não recebeu informação relativa a limitações ao direito dos nacionais a abandonar Costa Rica. A Lei Geral de Migrações estabelece que existe um visto de saída para nacionais e estrangeiros, mas essa norma não está sendo aplicada; independentemente disto, sua mera existência no marco normativo costarriquenho constitui uma violação a Convenção Americana e deve ser derrogada. Adicionalmente, a Direção Geral está autorizada a impedir a saída de pais ou mães de família com obrigações alimentícias pendentes e as pessoas com processos penais pendentes.[188] A Relatoria indicou no Relatório de 2000 que não podem impor-se restrições como vistos de saída, e que esta viola o Artigo 22 inciso 2 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, ao limitar o direito de sair de qualquer país.

189.        A Relatoria tomou nota da proteção especial à família que garante a Constituição Política costarriquenha por meio de recursos de amparo apresentados por pais estrangeiros de menores nascidos na Costa Rica, que solicitavam que se tivesse em consideração o interesse do menor que estaria obrigado a abandonar seu país com seus pais ou mães. Também, a Relatoria observa casos em que a Direção Geral de Migração teve em consideração o interesse da união familiar e suspendeu ordens de deportação ou ordenou outorgar visto, permitindo os migrantes regularizar seu status;[189] igualmente observa que a Suprema Corte concedeu amparos por casos similares, em que a Direção Geral havia ordenado a deportação, sempre que se demonstrara que a pessoa se encontrava levando a cabo os procedimentos para regularizar seu status. A Relatoria recorda que antes de iniciar os procedimentos de indeferimento e deportação de pessoas migrantes é importante que se levem a cabo diligências prévias para verificar que não se trata de nacionais.

Princípio de Não-Devolução (Non-refoulement) e a Convenção contra a Tortura

190.        Costa Rica é um país que tem uma grande tradição como receptor de refugiados.  Esta política foi especialmente marcada durante os anos oitenta quando este país recebeu uma significativa quantidade de refugiados centro-americanos. Conforme mencionado anteriormente, em dezembro de 2000, a Costa Rica albergava  7,300 refugiados.[190] Igualmente, na introdução do presente relatório foi mencionado que, apesar de a Relatoria não ter mandato para verificar a situação dos refugiados, considera que o respeito à norma de não-devolução é um elemento essencial do direito ao devido processo em matéria de migração. Neste sentido, a Relatoria quer destacar a disposição do governo da Costa Rica em cumprir seus compromissos internacionais em relação com a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados, a Convenção Contra a Tortura e Outros Tratamentos e Penas Cruéis Desumanos e Degradantes, a Convenção Interamericana para Prevenir e Sancionar a Tortura e outros instrumentos regionais relevantes à situação de pessoas que pedem asilo.[191] Por isso, preocupa a Relatoria encontrar pelo menos um caso no qual se rejeita um estrangeiro no aeroporto e se deporta, apesar desta pessoa apresentar uma solicitação de asilo político. A solicitação de asilo político deveria ser suficiente para que se permita o ingresso de um estrangeiro na Costa Rica.[192]

Ausência de discriminação

191.        A legislação sobre migração costarriquenha estabelece diferentes categorias entre os imigrantes de acordo com seu nível educativo, sua atividade econômica e sua vocação de permanência no país. A Relatoria observa com preocupação a distinção na classificação das pessoas estrangeiras a partir dos dois primeiros critérios mencionados na legislação sobre migração. Os empresários, científicos, profissionais e o pessoal especializado contratado para prestar seus serviços profissionais estão classificados como radicados temporais. Em virtude deste status, estas pessoas podem solicitar que lhes seja outorgado o status de residentes permanentes. Trabalhadores migrantes com um nível de instrução limitado, pelo contrário, são classificados como não residentes e não podem aspirar a conversão em residentes permanentes.[193]

192.        As distinções estabelecidas na legislação costarriquenha implicam num tratamento diferente a partir do nível de instrução e a posição econômica das pessoas. A Relatoria deseja enfatizar que profissionais, científicos, empresários, trabalhadores agrícolas, operadores de indústria ou empregadas do serviço doméstico de nacionalidade estrangeira são todas, sem distinção, pessoas que realizam uma atividade remunerada num Estado do qual não são nacionais. De acordo com a definição da Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e de seus Familiares de Nações Unidas, todos eles são trabalhadores migrantes.[194] No entender da Relatoria, a distinção entre radicados temporais e trabalhadores migrantes da legislação migratória costarriquenha acarreta conseqüências diferentes e incide nas condições de vida das pessoas que se encontram em uma ou outra categoria. Neste sentido, as diferenciações estabelecidas na lei implicam num tratamento discriminatório em razão de considerações como a condição social, o nível econômico e a capacidade de realizar trabalho qualificado dos estrangeiros. Por isto, a Relatoria considera que esta distinção da legislação migratória transgride o artigo 1 da Convenção Americana sobre os Direitos Humanos. O governo estimou adequado esclarecer que considera que os trabalhadores migrantes são trabalhadores sazonais e que, por isto, não tem a intenção de permanecer no país, portanto, não discrimina estas pessoas. A Relatoria, porém, estima que este não é o caso e que uma grande quantidade de trabalhadores migrantes não são sazonais e que se beneficiariam de poder regularizar seu status da mesma forma que os trabalhadores migrantes profissionais. 

193.        Num estudo das denúncias apresentadas perante a Defensoria Pública, a Relatoria encontrou casos nos quais se denuncia uma aplicação discriminatória da lei migratória na forma e lugares como se decidem realizar as operações de controle. É importante que a Direção Geral de Migração e Chancelaria acolha a recomendação do Defensor no sentido de que, nas operações de controle migratório, deve solicitar-se à identificação a todas as pessoas sem distinção de nacionalidade e que sempre deve estar presente a Polícia Especial de Migração. A Relatoria observa como um desenvolvimento positivo a Circular No.48 do Diretor Geral da Força Pública relativa à forma como devem ser solicitados os documentos de identidade às pessoas (ver também seção VII). A Relatoria espera que sejam tomadas as medidas necessárias para que se cumpra tal circular.[195]

Princípio de legalidade

194.        Organismos de direitos humanos indicaram à Relatoria que na Costa Rica na prática não existe diferença entre o indeferimento e a deportação. O governo da Costa Rica afirma em sua resposta ao relatório que esta afirmação  é falsa, e que a suposta deportação deveria na realidade ter sido um indeferimento. Como explicado anteriormente, trata-se de figuras essencialmente diferentes que são aplicadas a migrantes que se encontram sob situações de fatos diferentes. Igualmente, constata-se um caso no qual um migrante havia infringido uma das causas de expulsão, e a Direção Geral de Migração e Chancelaria com a finalidade de agilizar a partida do estrangeiro, cancelou seu status de residente, e tentou deportá-lo. É muito positivo que a Suprema Corte tenha protegido o direito ao devido processo desta pessoa.[196] A Relatoria considera que os procedimentos de migração devem ser realizados de acordo com as normas; ou seja, devem cumprir-se os pressupostos ou condições descritas para que a medida correspondente seja tomada.[197] Também o Estado tem o dever de garantir o devido processo a todos os estrangeiros, inclusive a aqueles que  violaram normas penais ou que se encontram ocupando terrenos que outra pessoa reclama como próprios.[198]  Sendo assim, a Relatoria observa a adequada aplicação do princípio de legalidade com respeito aos requisitos para obter a carteira de residência.[199]

195.        Um elemento que contribui para garantir o princípio de legalidade é que a pessoa afetada pela medida possa solicitar que esta seja revisada pelo mesmo funcionário e seu superior. No ordenamento costarriquenho, isto se realiza mediante os recursos ordinários de revogação e apelação numa sede administrativa.[200] Para que seja possível recorrer a estes recursos é necessário que os atos administrativos estejam devidamente motivados. Uma deficiente motivação não permite apresentar os recursos disponíveis porquanto desconhece-se o fundamento legal da decisão da administração, o qual viola o princípio de legalidade.[201] Juntamente com sua resposta ao relatório, o governo da Costa Rica enviou uma resolução de deportação para demonstrar que as decisões são motivadas. Não obstante, a Relatoria encontra que a motivação é insuficiente. 

Proibição de realizar expulsões coletivas

196.        Várias organizações não governamentais denúnciaram também a prática das autoridades da polícia de inspecionar os lugares de trabalho, particularmente nas plantas embaladoras ou nos cultivos de fruta. Em tais oportunidades, explicaram estas fontes, que as autoridades solicitam os documentos de identificação aos trabalhadores. Aqueles que não possuem a documentação são conduzidos a um ônibus e levados até a fronteira. O procedimento é sumário e imediato. Os trabalhadores migrantes são deportados coletivamente sem possibilidade de exercer seu direito de defesa. O governo da Costa Rica em sua resposta ao relatório, porém, indica que apesar das expulsões serem realizadas de forma coletiva, as decisões foram tomadas de forma individual.

197.        Os funcionários do governo informaram a Relatoria que na Costa Rica são realizadas operações conjuntas focalizadas em lugares descritos como “problemáticos”. Estes operativos, além dos funcionários da Polícia Migratória, participam funcionários de outras dependências encarregadas do controle do tráfico de drogas e da proteção da infância. As autoridades insistiram que no caso de inspeções, os migrantes sem documentação ou irregulares recebem um tratamento individualizado e que, depois de sua detenção, não são deportados de forma coletiva. A Defensoria Pública, porém, indicou a Relatoria que recebeu denúncias sobre a prática de realizar operações que resultam em deportação coletiva de trabalhadores migrantes.

198.        A partir da informação recebida pela Relatoria, a respeito das deportações coletivas, conforme parece haveria diferenças entre a situação de trabalhadores migrantes e outros migrantes apreendidos em San José e seus arredores, e aquelas pessoas apreendidas em outras zonas do país. Em San José e seus arredores as autoridades migratórias costumam realizar deportações individuais. Nas zonas rurais e particularmente nas zonas fronteiriças, porém, as deportações coletivas parecem ser freqüentes. Conforme dados obtidos, as deportações coletivas de trabalhadores migrantes são realizadas com a aparência de indeferimentos coletivos. A prática de deportações massivas, principalmente em áreas fronteiriças, implica na transgressão de normas e garantias do devido processo, assim como a proibição expressa do artigo 22 inciso 8 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos.

Julgamento responsável e imparcial

199.        Numerosas fontes denunciaram que na Costa Rica os trabalhadores migrantes nicaragüenses são deportados de maneira rápida, sem audiência ou procedimento algum. Pessoas de origem nicaragüenses utilizam regularmente a expressão “me corrieron” para descrever o processo mediante o qual são transportados em um ônibus até o outro lado da fronteira sem terem sido levados junto a uma autoridade de migração (essencialmente sem procedimento algum). Vários representantes de ONGs indicaram que não existe um registro das pessoas deportadas, de forma que não é possível indagar pelo paradeiro de um trabalhador migrante que é preso pelas autoridades costarriquenhas. O governo da Costa Rica respondeu indicando que tal registro existe. A Relatoria vê com preocupação que este registro não esteja disponível ao público e às organizações interessadas em consultá-lo. Quando as pessoas são expulsas sem cumprir o procedimento individualizado estabelecido pela lei, se viola o direito a um juízo responsável e imparcial.

200.        A Relatoria também recebeu informação reiterada sobre casos nos quais não existe um julgamento responsável e imparcial. Em algumas ocasiões a deportação funciona como uma punição ao migrante que tenha ocupado terreno de propriedade de um terceiro e é objeto de processos de despejo. A Relatoria teve conhecimento de casos de uma operação de despejo na colônia La Carpio, na qual as autoridades de migração negaram as solicitações de residência das pessoas que foram objeto de estas operações, como se indica na motivação da respectiva resolução. Observa-se a intenção da autoridade de punir com a deportação uma conduta que não pode ser sancionada de outra maneira. A deficiente motivação das resoluções determinou que a Suprema Corte concedera o recurso de amparo para proteger o direito ao devido processo.[202] Adicionalmente, uma deficiente motivação de uma resolução não permite defender-se do ato administrativo porque se desconhece o fundamento legal da deportação.  

Direito a ser ouvido

201.        Em boa parte dos casos apresentados perante a Suprema Corte de Justiça relativos aos procedimentos de deportação se observa que a Direção Geral de Migração e Chancelaria permite à pessoa migrante exercer seu direito a ser ouvido através de um depoimento. Este é um meio adequado para garantir o direito a ser ouvido.[203]  Porém, é importante que a pessoa migrante tenha conhecimento das conseqüências da declaração que está prestando perante as autoridades de migração; em vários casos constata-se que os  migrantes não entendem as conseqüências jurídicas de suas declarações.[204] Igualmente, não recebem cópia da declaração que prestam perante as autoridades de migração e que fazem parte de seu expediente migratório.

202.        A Relatoria recebeu informação a respeito de deportações realizadas de forma imediata e sem oferecer ao trabalhador migrante a oportunidade de explicar seu status migratório ou apresentar os documentos exigidos.[205] Isto acontece particularmente quando são efetuadas  operações de controle nos lugares de trabalho. Nestes casos, aos trabalhadores migrantes são privados do direito a serem ouvidos e são deportados sem nenhuma oportunidade de contradizer as acusações e apresentar ou produzir as provas pertinentes. Esta situação levou à deportação de pessoas que tinham pendentes a resolução de sua impugnação contra a decisão que lhes tinham negado sua solicitação de carteira de residência sob o regime de exceção, apesar de que também apoiaram a resolução que ordenava sua deportação. A Suprema Corte determinou que havia sido violada sua liberdade de trânsito, anulou as resoluções que ordenaram as deportações e permitiu o regresso destas pessoas à Costa Rica e a permanência no país até que se resolvesse sua solicitação de residência.[206] 

203.        A Relatoria reitera que o direito a ser ouvido forma parte do conteúdo mínimo de devido processo ao que todas as pessoas deveriam ter acesso. Os trabalhadores migrantes e outros estrangeiros têm direito a apresentar provas e a contradizer as acusações que lhes são imputadas em relação com seu status migratório. As autoridades de migração, por isto, devem tomar as medidas necessárias para garantir o direito destas pessoas a serem ouvidas. Por isto, um funcionário da Direção de Migração e Chancelaria não pode negar-se a receber um documento no qual um trabalhador migrante apresenta os recursos de revogação e apelação contra a decisão que lhe negou a solicitação de residência.[207] Além de dar-lhes a oportunidade de explicar sua situação migratória, nos casos em que as pessoas se encontrem detidas, devem colocar a sua disposição os meios necessários para que os afetados possam apresentar os elementos, documentos ou provas necessárias para demonstrar que não estão violando as leis migratórias do Estado onde se encontram.

Informação, tradução e interpretação

204.        A Relatoria recolheu informação em relação à ausência ou deficiente informação que recebem os migrantes que se encontram sujeitas a procedimentos de migração. É fundamental que os migrantes tenham conhecimento sobre o procedimento sob o qual se encontram, os passos seguintes e as decisões que as autoridades tomam em relação a sua permanência no país. Mesmo que se trate de um procedimento breve, a Relatoria considera que é importante que se tomem todas as medidas dirigidas a garantir o direito à informação. Por exemplo, não pode pretender-se que uma pessoa migrante deduza do texto de uma resolução que vai ser deportada, quando ela não está indicada na parte resolutiva ou dispositiva da mesma.[208]

205.        A Relatoria observa que atualmente a Direção Nacional de Migração e Chancelaria conta com tradutores ou intérpretes pagos. Em sua visita anterior havia percebido que os funcionários de migração recorriam ao pessoal do Ministério de Relações Exteriores e de Culto em busca de um funcionário que pudesse servir de tradutor.[209] A Defensoria Pública e as organizações não governamentais relataram diversos incidentes nos quais a falta de informação e tradução oportuna havia afetado as garantias do devido processo de trabalhadores migrantes estrangeiros, situação que muitas vezes havia resultado no prolongamento da detenção destas pessoas por um período desnecessário e injusto.

206.        A Relatoria insiste em que um trabalhador migrante, independentemente de sua condição migratória, deve estar capacitado a entender os procedimentos legais aos quais é submetido, assim como seus direitos e oportunidades processuais. Mesmo levando em conta a escassez de recursos, a Relatoria considera importante que as autoridades migratórias esforcem-se para garantir aos trabalhadores migrantes a tradução e a interpretação que garanta efetivamente seus direitos à informação em todos os trâmites relativos a seu processo migratório.

Assistência Legal

207.        Na Costa Rica boa parte dos processos de expulsão e indeferimento são realizados sem que os trabalhadores imigrantes afetados tenham assistência legal. Em muitos casos, as pessoas que são objeto de processos migrantes não tem informação sobre quais são seus direitos e oportunidades processuais. Algumas das razões fundamentais pelas quais as pessoas não contam com assessoria jurídica são a ausência de informação sobre quem pode prestá-la ou como obtê-la.[210] Além disso, a situação econômica de boa parte dos trabalhadores migrantes que se encontram em processo de expulsão não lhes permite contratar os serviços de um advogado. A ausência de assistência legal é particularmente grave para as pessoas que se encontram privadas da liberdade e que, por isso, tem restrito acesso à informação. Ademais, e como se explicará mais adiante, a possibilidade de aceder a assistência legal muitas vezes incide de maneira determinante em um processo de migração. Por exemplo, a representação legal pode ser decisiva para que uma pessoa seja posta em liberdade mediante a apresentação de um recurso de habeas corpus.

208.        A informação sobre a legislação migratória e a maneira pela qual as pessoas podem regularizar sua situação ou exercer seu direito de defesa quando se encontrem em um processo de migração é uma forma de garantir o direito à assistência legal. As autoridades migratórias e a sociedade civil podem tomar medidas destinadas a capacitar os trabalhadores imigrantes a conhecer seus direitos e suas possibilidades de receber assistência legal, assim como estimular e colaborar com aquelas organizações não governamentais que estejam dispostas a prestar assistência legal gratuita ou a baixo custo. As organizações não governamentais entrevistadas e a Defensoria Pública insistiram na necessidade de que se permita a organizações que prestam assistência aos migrantes e a ACNUR ter acesso freqüente aos centros de detenção de modo que possam prestar assistência legal às pessoas detidas. A Relatoria acolhe esta sugestão e solicita a Direção Nacional de Migração e Chancelaria facilitar as condições para que as pessoas que são objeto de um processo migratório possam contar com assistência legal. O Governo da Costa Rica, entretanto, afirma em sua resposta que as organizações da sociedade civil que oferecem assistência legal sempre tiveram acesso a estes recintos.

Revisão Judicial

209.        O regulamento jurídico costarriquenho somente contempla a possibilidade de revisão judicial mediante um recurso contencioso administrativo das decisões que lesem os interesses de estrangeiros em relação a sua situação migratória. Não procedem os recursos contenciosos administrativos quando se trata de pessoas que permaneceram no país mesmo tendo vencido o prazo de seu visto ou tendo cancelada a autorização para residir de maneira temporária ou permanente na Costa Rica. Nestes últimos casos, como se explicou, somente procedem os recursos de revogação e apelação.[211] Em outras palavras, a revisão judicial somente procede quando são lesados os interesses de estrangeiros que se encontram em processo de regularização ou solicitando permanência temporária ou permanente no país. Em todos os demais casos de deportação ou indeferimento não é possível solicitar a um juiz que revise a decisão. Na verdade, contra o indeferimento não procedem, sequer, os recursos por via governamental.[212] Não obstante, é possível recorrer aos recursos de habeas corpus e amparo para solicitar que se protejam os direitos fundamentais de uma pessoa que se encontra em processo de migração. É importante destacar que o poder judicial costarriquenho, particularmente a Sala Constitucional da Suprema Corte de Justiça, emitiu decisões relativas aos recursos de habeas corpus e amparo em favor de estrangeiros privados de sua liberdade pela Direção Geral de Migração e Chancelaria e que estão sujeitos a processos de migração.

210.        A Relatoria toma nota do impacto das decisões do máximo tribunal em relação às práticas e políticas migratórias editadas pelo poder executivo. Os funcionários do governo entrevistados indicaram que cumprem os prazos peremptórios à raiz das decisões judiciais relativas a recursos de habeas corpus. A Relatoria observa que, apesar da ausência de um recurso judicial efetivo de revisão das decisões administrativas, o sistema judicial garante uma revisão excepcional das decisões e medidas das autoridades migratórias mediante os recursos antes mencionados perante a jurisdição constitucional. Conforme enfatizou a Relatoria em seu relatório do ano 2000, toda decisão das autoridade migratórias, seja esta de natureza judicial ou administrativa, deve estar sujeita a revisão judicial, seja mediante os recursos respectivos perante a jurisdição contencioso-administrativa ou mediante um recurso de amparo ou habeas corpus. A revisão judicial garante o direito a um recurso judicial efetivo estabelecido no artigo 25 da Convenção Americana dos Direitos Humanos.[213]

                   Assistência Consular

211.        No caso de estrangeiros que estão sujeitos a processos judiciais ou administrativos é fundamental garantir o direito à assistência consular como forma de garantia ao devido processo. A Corte Interamericana de Direitos Humanos pronunciou-se detalhadamente sobre o direito à assistência consular e sobre o dever correlativo do Estado de oferecer proteção a seus cidadãos, tal como estabelece a Convenção de Viena sobre Relações Consulares.[214] A Relatoria insiste na importância de garantir o acesso dos estrangeiros à assistência consular de acordo com os termos da Convenção de Viena. Os trabalhadores imigrantes necessitam da assistência consular particularmente para a expedição de documentos de viagem. Os Estados devem tomar medidas destinadas a garantir uma efetiva assistência a seus cidadãos, incluindo a rapidez na expedição dos documentos de viagem, de modo que seus cidadãos possam regularizar sua condição migratória ou, serem deportados com maior rapidez. Neste sentido, a Relatoria observa positivamente que a Sub-diretora da DGM expediu a circular A.JUR.2047-2002-MGC instruindo como deve ser cumprida a Convenção de Viena sobre Relações Consulares. 

212.        A rápida expedição de documentos de viagem pelo Estado do qual é natural a pessoa que vai ser deportada pode incidir de maneira significativa no tempo que ela permanece privada de sua liberdade. Segundo o observado pela Relatoria, as autoridades costarriquenhas normalmente cumprem com seu dever de facilitar aos trabalhadores migrantes privados de liberdade o contato com seus respectivos consulados. Isto é particularmente evidente no caso da Nicarágua, país com quem a Costa Rica estabeleceu acordos específicos. Em outros casos nos que não existem acordos similares, o trâmite é lento e muitas vezes os detidos não têm acesso a suas autoridades consulares. A Direção Nacional de Migração e Chancelaria explicou a Relatoria que, nos processos de deportação de pessoas sem documentos, a agilidade do Estado, do qual são cidadãos os afetados, para expedir os documentos de viagem correspondentes determina, em grande parte, o tempo da deportação. Isto por sua vez incide no tempo que a pessoa afetada permanece privada de sua liberdade.  Nos casos de trabalhadores migrantes extra-regionais, sobretudo africanos, asiáticos ou da Europa Oriental, o contato com seus consulados pode ser extremamente difícil e, por isso, pode provocar uma detenção prolongada do envolvido. 

213.        A proteção consular pode ser o único recurso com que contam os trabalhadores imigrantes para proteger seus direitos, em particular o direito ao devido processo. Dois recursos de amparo sobre o mesmo caso resolvidos pela Sala Constitucional ilustram as potencialidades da assistência consular. A representação jurídica oferecida pelo governo nicaragüense resultou fundamental para que fossem anuladas as ordens de deportação, apesar de terem sido efetivadas, e permitido o ingresso e a permanência destas pessoas na Costa Rica até que fossem resolvidos seus recursos.[215]   

I.        LIBERDADE PESSOAL

214.        Esta seção se refere à forma como os imigrantes são privados da liberdade e as condições em que são detidas. A seção descreve as normas existentes, utiliza jurisprudência e documentos oficiais e inclui observações, produto das entrevistas e visitas da Relatoria. A Constituição Política da Costa Rica estabelece limites à privação da liberdade e garante o direito à liberdade pessoal. A Constituição não menciona a possibilidade da detenção administrativa por infração ao regime migratório. A Lei Geral de Migração e Chancelaria estabelece como uma das funções da Polícia Especial de Migração “Interrogar e receber declaração dos prováveis infratores desta lei e detê-los quando for procedente pelo tempo estritamente necessário”.[216] A Suprema Corte da Costa Rica expressou enfaticamente que “a detenção de um estrangeiro só pode ser feita para efetivar sua expulsão”. A Corte acrescentou na mesma decisão que a privação da liberdade somente pode ocorrer durante um tempo “racionalmente necessário para a execução da medida”. [217]

          Privação da Liberdade

215.        A Polícia Especial de Migração está facultada para levar a cabo operativos de controle migratório nos quais deve solicitar os documentos de identificação a todas as pessoas sem distinção de nacionalidade. Não obstante, a Relatoria colheu denúncias e encontrou jurisprudência que sinaliza que esta norma nem sempre é cumprida.[218] Os operativos denominados “forças tarefa” continuam sendo feitos e durante eles se solicitam documentos de maneira seletiva. O Diretor Geral da Força Pública emitiu a Circular No.48 em 24 de agosto de 2001, recordando ao policiais as condições nas que se pode solicitar os documentos de identificação a uma pessoa e privá-la da liberdade.[219] A Defensoria Pública salientou que é importante que as autoridades solicitem a identificação de maneira respeitosa e que permitam que a pessoa lhes mostre seus documentos de identidade, antes de ser privada da liberdade.[220] Nos casos em que uma pessoa seja privada da liberdade, enquanto se verifica o trãmite de sua solicitação de residência, as autoridades devem atuar com presteza e resolver a situação da pessoa o antes possível.[221] Em novembro de 2001, a Polícia Especial de Migração estabeleceu um sistema de registro das pessoas que são conduzidas a Quinta Delegacia por não possuir documentos migrantes vigentes. Não obstante, a Defensoria Pública constatou que em alguns casos as pessoas são privadas da liberdade apesar de ter os documentos migrantes vigentes. Esta situação acontece porque as autoridades têm dúvidas quanto à autenticidade da documentação.[222]

216.        Por outra parte, a Defensoria ressaltou ao Ministério de Segurança Pública a importância de investigar e punir os abusos na forma como são tratadas as pessoas ou sobre a razão sob a qual são privadas da liberdade, quando essas autoridades receberem denúncias. Igualmente, caso se determine que a polícia ou qualquer outro funcionário público possa ter cometido um delito, que seja iniciada a investigação penal respectiva.[223]

217.        Os imigrantes que estão privados da liberdade podem impetrar um recurso de habeas corpus mediante o qual a Sala Constitucional da Suprema Corte de Justiça avalia as razões pelas qual uma pessoa foi privada da liberdade. Caso a Corte conclua que esta privação da liberdade é ilegal ou arbitrária pode ordenar que se ponha essa pessoa em liberdade.

218.        A privação da liberdade de trabalhadores migrantes deve ser feita por razões estabelecidas na lei. A Direção Geral de Migração e Chancelaria não pode privar uma pessoa da liberdade, por um tempo excessivo, em espera de uma solicitação de extradição. A Relatoria encontrou casos como o de um estrangeiro que ingressou na Costa Rica contra sua vontade quando lhe obrigaram a descer de um barco porque se presumia que havia cometido o delito de homicídio quando navegava em águas hondurenhas. Depois de haver sido detido por mais de quatro meses, a Corte ordenou sua liberdade, ao verificar que sua situação era incerta e que sua liberdade pessoal havia sido afetada de maneira desproporcional. Costa Rica não havia iniciado uma ação penal ou um procedimento de migração contra ele, e Honduras não havia concluído os trâmites para sua extradição.[224] A Corte, em outra oportunidade, ressaltou que reter uma pessoa, baseada na lei de migração, com o propósito de permitir a formulaçãode  uma solicitação de extradição constitui um desvio de poder das autoridades migratórias.[225] 

          Condições de detenção

219.        Como relatado anteriormente, entre as diversas atividades levadas a cabo durante as duas visitas à Costa Rica, a Relatoria investigou as condições de detenção dos trabalhadores imigrantes. Como parte desta tarefa, a Relatoria visitou em duas oportunidades a Quinta Delegacia, um centro de detenção de trabalhadores imigrantes localizado em San José. Este edifício, localizado no centro da capital costarriquenha, é uma antiga delegacia de polícia que contava com vários calabouços e que há alguns anos foi habilitado como um centro de detenção de migrantes. A Quinta Delegacia está a cargo da Direção Geral de Migração e Chancelaria.  

220.        A Defensoria Pública realiza visitas periódicas ao centro de detenção, pois tem acesso ilimitado ao mesmo. A Defensoria enfoca seus esforços em prestar assessoria legal às pessoas que a solicitam, algumas vezes mediante a apresentação de recursos como o habeas corpus e outras vezes ao facilitar a comunicação dos detidos com seus familiares ou amigos. Os funcionários da Defensoria observaram que os relatórios e sugestões que forem entregues às autoridades migratórias, a fim de melhorar a condição das pessoas detidas na Quinta Delegacia, em geral, foram levadas em conta. A Relatoria pode comprovar isto durante suas visitas.[226]

221.        A Relatoria constatou a precariedade das condições de detenção na Quinta Delegacia, sobretudo em relação a sua infra-estrutura. A Defensoria Pública manifestou-se no mesmo sentido.[227] O lugar onde se encontram os detidos consiste em uma área de uns 30 metros de comprimento por uns 8-10 metros de largura. Nesta área estão localizadas uma série de celas de mais ou menos 3.5 x 6 metros e os banheiros. As câmaras são escuras e têm muito pouca ventilação.[228] Uma cela pode ser compartilhada por duas pessoas. Algumas celas são um pouco mais amplas e podem ser usadas por várias pessoas. Membros de ONGs que visitam o lugar com freqüência assinalam que depois de diligências ou durante os fins de semana, o centro pode chegar a albergar umas setenta pessoas ou inclusive mais, um número que o centro claramente não está em condições de administrar. [229] As celas não têm iluminação artificial.

222.        No centro de detenção, homens e mulheres compartilham o mesmo espaço. Em sua primeira visita, a equipe da Relatoria observou que mulheres e homens, inclusive, compartilhavam os sanitários. Durante a segunda visita, a Relatoria tomou nota da instalação de sanitários novos, permitindo assim separar os banheiros dos homens dos das mulheres. Em termos práticos, a única separação entre os detidos de ambos sexos consiste em que não compartilham as mesmas celas.

223.        Os banheiros são insalubres: os chuveiros não funcionavam durante a primeira visita da Relatoria, não havia lavatórios, os sanitários estavam quebrados e não havia sabonete ou papel higiênico a disposição dos detidos.[230] Na primeira visita, a Relatoria observou que chuveiros e sanitários não tinham portas nem cortinas. Durante a manhã da segunda visita, algumas pessoas estavam instalando o trilho e as cortinas de plástico para os chuveiros e os sanitários. O resto das condições descritas persistia, salvo os novos serviços sanitários já mencionados.

224.        Na Quinta Delegacia não existe um lugar especial para os detidos alimentarem-se ou uma área para receber visitas. Durante a visita da Relatoria em novembro de 2001, constatou-se que os detidos comiam em mesa de madeira que se encontrava em muito mal estado. Em junho de 2002 a Defensoria Pública sugeriu que os detidos deviam comer em suas celas.[231] Na visita da Relatoria, em julho de 2002, observou-se uma mesa de plástico de cor branca e quatro cadeiras. As pessoas que se encontravam detidas informaram à Relatoria que a mesa e as cadeiras haviam sido instaladas na noite anterior a nossa visita.

225.        O centro de detenção não conta com informação sobre regras de conduta no recinto ou os direitos das pessoas detidas. Ao ingressar no centro de detenção as pessoas recebem um cobertor e uma colchonete como únicos elementos. Em algumas ocasiões esses items estão muito deteriorados ou sujos.[232] Os detidos não recebem artigos de higiene, toalhas, nem roupa para trocar. Recebem três refeições ao dia. Em princípio têm acesso ao telefone e podem receber visitas.[233] Não existe nenhum programa educativo ou de recreação. Segundo as pessoas que estavam detidas no dia da segunda visita da Relatoria, na noite anterior haviam instalado um televisor, e lhes haviam levado umas revistas e jogos de mesa. As autoridades migratórias operam sob a premissa de que os detidos recebem a assistência de seus familiares e amigos para lhes providenciar artigos de higiene e outros. Um médico está à disposição dos detidos. Em caso de necessitarem atenção médica de urgência, os detidos são conduzidos aos serviços estatais de saúde.

226.        Embora as autoridades de migração estimem que o tempo médio que permanece uma pessoa detida é de dois a três dias, algumas das pessoas, com as quais falou um membro da Relatoria, comentaram que lhes havia sido informado que sua detenção se prolongaria por cinco dias, apesar de serem cidadãos de um país vizinho, que comumente expede com rapidez os documentos de viagem necessários para agilizar o trâmite da deportação. Não obstante, como ilustra este relatório com os recursos de habeas corpus, foram apresentados casos de imigrantes que permaneceram privados da liberdade durante meses na Quinta Delegacia. A situação das pessoas que não são de origem nicaragüense é bastante preocupante, já que, em muitos casos, não falam espanhol e tampouco têm quem os assessore juridicamente, ou lhes forneçam os itens e artigos que o centro de detenção não lhes proporcionam.

227.        Durante as duas visitas, o Pessoal da Relatoria perguntou às pessoas detidas sobre suas condições de detenção e seus processos referentes à migração. Estas pessoas disseram que o tratamento recebido por parte dos guardas era em geral bom. Não obstante, os encarregados do recinto ressaltaram a Relatoria, durante sua primeira visita, que as pessoas detidas eram perigosas. Igualmente, guardas e encarregados do centro de detenção destacaram a má conduta dos detidos. A este respeito, indicaram que os detidos geralmente destruíam a infra-estrutura do lugar, incluindo sanitários, colchões, cobertores e outros artigos entregues a eles, durante sua estada no centro de detenção.

228.        As precárias condições do centro, descritas nestas páginas, refletem a falta de recursos do Estado. O orçamento do Centro de Detenção é relativamente pequeno e boa parte do mesmo se destina à alimentação das pessoas detidas e a limpeza do lugar. Conscientes das inúmeras carências do local, as autoridades governamentais manifestaram, nas duas visitas da Relatoria, sua intenção de procurar outro lugar que seja habilitado como centro de detenção. Neste sentido, funcionários do governo explicaram que tem procurado cooperação internacional para reunir fundos necessários para levar a cabo este projeto.[234] Até a data de hoje, entretanto, não se observa nenhum progresso ou plano concreto neste sentido.

229.        Ao norte do país, no município de Los Chiles na província de Alajuela, muito perto da fronteira com Nicarágua, funciona outro centro de detenção de imigrantes. A Relatoria não teve a oportunidade de visitar este local. Entretanto, segundo várias fontes, com as quais a Relatoria se reuniu, as condições de detenção em Los Chiles eram bastante inferiores às observadas na Quinta Delegacia. Muitas pessoas qualificaram as condições do centro de Los Chiles como deploráveis. Assinalaram que este centro não conta com serviços sanitários nem com energia elétrica. As organizações não governamentais que trabalham nessa zona assim como a Defensoria Pública, entretanto, afirmaram que nos últimos meses as condições de detenção em Los Chiles melhoraram.

230.        A resposta do Governo da Costa Rica indica que se tomaram medidas para melhorar as condições de detenção dos imigrantes. O Plano Nacional de Desenvolvimento da atual administração inclui a construção de dois novos centros de detenção de imigrantes. Além disso, estabeleceu-se uma Comissão Institucional permanente. Esta comissão realiza visitas periódicas ao centro de detenção (Quinta Delegacia). Igualmente, a DGM está num processo de elaboração de um manual de procedimento do centro de detenção de imigrantes. A Relatoria vê com bons olhos estas iniciativas e acompanhará o desenvolvimento das mesmas no futuro.

J.       Direitos trabalhistas e direitos econômicos, sociais e culturais

231.        A proteção e garantia dos direitos trabalhistas e dos direitos econômicos, sociais e culturais dos trabalhadores imigrantes e suas famílias é uma área importante de interesse para a Relatoria. Uma das razões fundamentais pelas quais uma pessoa ou uma família migra é a procura de melhores condições trabalhistas e de vida. Não obstante, a Relatoria tem observado, durante suas visitas e estudo do fenômeno migratório, que esta é uma área na qual a vulnerabilidade dos trabalhadores imigrantes é grave. A presente seção do relatório descreve o regime legal existente e a informação recolhida pela Relatoria, focalizando tanto a legislação existente como a prática.

232.        A Constituição Política estabelece a igualdade de direitos entre nacionais e estrangeiros, salvo as exceções e limitações estabelecidas na própria constituição e nas leis, e assinala que o trabalho é um direito do indivíduo e uma obrigação para com a sociedade. É dever do Estado procurar emprego com rmuneração justa, e impedir que se estabeleçam condições de trabalho que limitem a liberdade ou a dignidade do trabalhador. Igualmente, a Constituição proíbe a discriminação em relação ao salário ou condições de trabalho entre costarriquenhos e estrangeiros (até faz, mas estabelece que em igualdade de condições se deve preferir o trabalhador costarriquenho).[235]

233.        Desenvolvendo estes princípios constitucionais, a lei migratória estabelece que os residentes permanentes ou radicados temporários habilitados para trabalhar gozarão da proteção das leis trabalhistas e sociais aplicáveis. Os residentes permanentes podem desempenhar qualquer atividade remunerada, conforme a sua categoria de ingresso ao país. Os radicados temporários podem trabalhar nas atividades autorizadas pela Direção Geral de Migração e Chancelaria, prévio informe do Ministério de Trabalho e de Previdência Social. As pessoas que ingressem ao país como não residentes não podem exercer atividades remuneradas, a menos que se trate de artistas, atletas ou trabalhadores imigrantes, para o que se requer também de autorização da Direção Geral, previamente aprovada pelo Ministério de Trabalho e de Previdência Social. As pessoas que residem na Costa Rica sem autorização para isso, não podem realizar tarefas remuneradas.[236] Conforme dito anteriormente, também se proíbe a contratação de estrangeiros que não tenham sua situação migratória regularizada ou autorização para desempenhar essa atividade. Igualmente se proíbe à indústria hoteleira proporcionar hospedagem a estrangeiros que tenham ingressado ou se encontrem no país violando a lei de migração. Também prevê que os empregadores e aos estabelecimentos hoteleiros devem enviar um relatório semanal a Direção Geral sobre os estrangeiros que trabalham ou se hospedam em suas empresas e estabelecimentos.[237]

Discriminação no mercado de trabalho

234.        Apesar da legislação descrita acima, segundo a informação obtida pelos investigadores, membros de organizações da sociedade civil, e da Defensoria Pública, na Costa Rica os trabalhadores imigrantes, em particular os de origem nicaragüense, são vítimas de discriminação no âmbito trabalhista. Os antecedentes recolhidos sobre as condições trabalhistas dos trabalhadores nicaragüenses refletem um tratamento bastante inferior ao que recebem os trabalhadores costarriquenhos. De fato, no relatório que a Costa Rica apresentou ao Comitê de Discriminação Racial das Nações Unidas, em março do ano 2001, o governo faz referência aos esforços que estavam sendo levados a cabo, naquele momento, para proteger os direitos trabalhistas dos trabalhadores imigrantes. Este relatório assinala, em particular, as debilidades do Escritório de Inspeção de Trabalho do Ministério do Trabalho e os esforços estatais de elaborar campanhas de difusão dos direitos dos trabalhadores imigrantes através dos meios de comunicação.[238]Em sua resposta a este relatório o governo informou que, no ano 2000, os inspetores de trabalho realizaram 11.916 inspeções.  Afirma também, que uma alta porcentagem das mesmas consistiu em denúncias feitas por trabalhadores imigrantes estrangeiros. A discriminação se observa em vários setores como na agricultura, na indústria e serviços, principalmente no comércio e no trabalho doméstico, onde se concentra a maior parte dos trabalhadores de origem nicaragüense.[239] A este respeito, as organizações não governamentais expressaram sua preocupação com o fato de que os trabalhadores imigrantes se vêem obrigados a aceitar condições trabalhistas inferiores às estabelecidas na legislação e que, por sua vez, isto gera uma diminuição das condições trabalhistas para todos os trabalhadores na Costa Rica.

          Trabalho Agrícola

235.        No setor agrícola, a situação dos trabalhadores imigrantes sem documentos influi nas condições de contratação e na possibilidade de solicitar proteção às autoridades pertinentes quando certos direitos são violados pelos empregadores. Esta situação é reconhecida pelo próprio Ministério do Trabalho e Previdência Social.[240] Os trabalhadores imigrantes que trabalham neste setor encontram-se numa situação particularmente vulnerável.[241] Diversos estudos e testemunhos indicam que trabalhadores imigrantes que se empregam no setor agrícola, na Costa Rica, sofrem discriminação em matéria laboral. Estas condições ocorrem tanto na zona norte como na região Atlântica.[242] Várias organizações não governamentais citaram como exemplo de discriminação contra os imigrantes nicaragüenses no trabalho a situação na província de Limón, na costa Atlântica do país. A atividade agrícola, particularmente o cultivo de cítricos e banana, é a principal fonte de emprego nessa zona e atrai um fluxo importante de trabalhadores agrícolas nicaragüenses. Os trabalhadores chegam à Limón por seus próprios meios, muitos deles depois de haverem cruzado a fronteira de maneira irregular. As organizações não governamentais e a Defensoria Pública denunciaram o problema, como longas jornadas de trabalho, falta de proteção, salários inferiores ao mínimo legal, discriminação por sexo e nacionalidade, entre outras. Igualmente, as organizações entrevistadas denunciaram outra forma de violação às normas trabalhistas que consiste em celebrar contratos de trabalho com trabalhadores imigrantes por um período inferior a três meses, para assim evitar a obrigação de afiliação ao sistema de previdência social. Estas fontes também informaram que as demissões coletivas são freqüentes e que os salários dos trabalhadores imigrantes são inferiores a um terço do salário que recebe um trabalhador costarriquenho pelo mesmo trabalho. Outra forma de evitar a legislação laboral e desproteger os trabalhadores imigrantes, explicaram estas pessoas, é a dos subcontratos. A empresa agrícola contrata para uma tarefa determinada, um terceiro –usualmente para a coleta ou o empacotamento da fruta-, e este por sua vez subcontrata um grupo de trabalhadores nicaragüenses. Com esta modalidade, rompe-se o vínculo entre a empresa agrícola e o trabalhador. [243] As pessoas que conhecem a situação do trabalhador agrário costarriquenho expressaram sua preocupação com a existência de diversos mecanismos para burlar as normas trabalhistas em detrimento dos direitos dos trabalhadores migrantes.[244] Estas condições são corroboradas por diversos estudos.[245]

236.        Por outro lado, organizações não governamentais denúnciaram a existência de numerosos casos de corrupção que incidem nas condições trabalhistas na zona de Limón e em outras áreas do país. A Relatoria recebeu informação verossímil em relação ao provável conluio entre empregadores e autoridade migratórias para expulsar os trabalhadores migrantes antes do dia de pagamento ou dias antes que os contratos destas pessoas expirem. Segundo estas fontes, empregadores inescrupulosos pagam a efetivos da Polícia Especial de Migrações para que levem a cabo diligências em lugares de trabalho, prendam trabalhadores migrantes e logo procedam a suas deportações. Assim impedem que os trabalhadores migrantes recebam o pagamento pelo trabalho realizado. Através destas operações, agentes do Estado também facilitam o término dos contratos de trabalho dos trabalhadores migrantes. A Defensoria Pública reconheceu que havia recebido denúncias de casos deste tipo.

237.        A CIDH também recebeu informação de que o Ministério do Trabalho e Previdência Social tem dificuldade de monitorar as condições de trabalho em setores rurais e multar os empregadores inescrupulosos que burlam as normas trabalhistas. Em relação a este ponto, o próprio relatório que a Costa Rica entregou ao Comitê para a Eliminação da Discriminação Racial das Nações Unidas (parágrafo 383) cita um informe da Defensoria que assinala:  

238.        As violações dos direitos trabalhistas, por parte de patrões inescrupulosos que se beneficiam da mão de obra de quem não tem possibilidade de reivindicação, dada sua condição irregular, se vêem favorecidas por uma intervenção tímida e insuficiente por parte do Ministério do Trabalho e Previdência Social. A falta de recursos, a ausência de mecanismos de coordenação interinstitucional eficiente e a necessidade de contar com uma política nacional de emprego são alguns dos fatores que aumentam os níveis de vulnerabilidade desta população.[246]

          Trabalho doméstico remunerado

239.        Como indicado anteriormente, a principal fonte de emprego para as trabalhadoras imigrantes de origem nicaragüense é o serviço doméstico remunerado.[247]  A participação das mulheres nicaragüenses no trabalho doméstico também estende-se à indústria hoteleira e aos serviços de limpeza, onde as condições trabalhistas são relativamente similares. É importante ressaltar que o trabalho doméstico é a maneira como boa parte das mulheres nicaragüenses jovens ingressam no mercado laboral na Costa Rica. Esta tendência reduziu a oferta às trabalhadoras domésticas costarriquenhas. Simultaneamente, o aumento do número de mulheres profissionais, na Costa Rica, gerou uma maior demanda por trabalhadoras domésticas.[248]

240.        O trabalho doméstico remunerado está estabelecido pelas seguintes normas especiais: recebem um salário em efetivo, que em nenhum caso pode ser inferior ao mínimo; o alojamento e a comida são salário em espécie; a jornada ordinária máxima é de doze horas, com direito à uma hora de descanso mínimo; a jornada diária de trabalho pode ser dividida e pode ser acrescentada uma jornada extraordinária de até quatro horas, que deve ser remunerada adicionalmente; os menores de idade somente podem trabalhar jornadas de doze horas; têm direito a meia jornada de descanso por semana; nos feriados têm direito a descansar meia jornada ou a serem compensados por esse trabalho adicional; têm direito a quinze dias de férias anuais remuneradas; os menores de quatorze anos têm direito a que se acomode seu horário de trabalho para que possam freqüentar o colégio.[249] Várias organizações não governamentais manifestaram publicamente sua preocupação pela falta de proteção referente ao direitos trabalhistas das empregadas do serviço doméstico, tanto as nativas como as estrangeiras. Em relação à duração da jornada laboral e da remuneração recebida, as condições de trabalho das empregadas do serviço doméstico são muito mais graves que as do resto dos trabalhadores na Costa Rica.[250]  Em 1994 a Sala Constitucional da Suprema Corte de Justiça determinou que o artigo 104 c), d) e e) do Código de Trabalho relativo a duração da jornada de trabalho, do descanso e do trabalho nos feriados é constitucional já que não se trata de uma discriminação, e sim de uma exceção ao direito de trabalho permitida pelas normas constitucionais. A Corte considerou que o trabalho doméstico é uma situação excepcional que não pode ser equiparada ao trabalho na agricultura ou na indústria já que não está em igualdade de condições.[251] Embora a ASTRADOMES, a organização que agrupa as trabalhadoras domésticas tenha proposto ao Congresso uma iniciativa de reforma do Código de Trabalho, a norma continuava vigente na data de elaboração este informe.

241.        Sob o ponto de vista da Relatoria, as condições diferenciadas de trabalho em relação à duração da jornada de trabalho e do tipo de serviço das trabalhadoras domésticas refletem um problema de discriminação contra as empregadas domésticas já que estas pessoas são submetidas a condições de trabalho mais exigentes e menos remuneradas do que o resto da força de trabalho. O fato de que um altíssimo número de empregadas domésticas seja nicaragüenses implica que estas pessoas sejam vítimas de políticas que, ainda que não sejam discriminatórias per si, têm um forte impacto discriminatório porque afetam desproporcionalmente a pessoas, de um determinado país e de um determinado gênero, neste caso mulheres nicaragüenses. É importante salientar que as mulheres nicaragüenses aceitam trabalhar como empregadas domésticas como forma de ter acesso ao mercado de trabalho em razão de sua condição de imigrantes irregulares ou sem documentação e de seu baixo nível de educação. A modificação da legislação trabalhista nesta matéria teria uma incidência importante sobre os trabalhadores migrantes.

242.        O governo da Costa Rica respondeu, a esta parte do informe, afirmando que está levando a cabo importantes esforços para corrigir situações irregulares. Neste sentido, afirma que o pessoal do Ministério do Trabalho recebeu instruções de prestar seus serviços a trabalhadores migrantes. Quarenta e cinco por cento das solicitações de assistência apresentadas a Direção de Relações Trabalhistas correspondem a estrangeiros, em sua maioria da Nicarágua. Como dito anteriormente, o Ministro de Trabalho e Previdência Social subscreveu um acordo com as autoridades da Nicarágua com o propósito de administrar os fluxos de trabalhadores migrantes. O Ministério insiste em que existem instâncias apropriadas para apresentar queixas ou petições tais como o Defensor Público. Por último, acrescenta que o novo projeto legislativo sobre a matéria pune os empregadores que violam a lei de migração e a lei trabalhista.  

          Liberdade de Associação

243.        A Constituição Política da Costa Rica estabelece o direito de patrões e trabalhadores a se sindicalizar e proíbe os estrangeiros de exercerem cargos de direção ou de autoridade nos mesmos. Os trabalhadores de origem nicaragüense participam em organizações sindicais em algumas propriedades agrícolas costarriquenhas. Depois de uma greve em uma plantação da companhia Geest Caribbean localizada na zona atlântica, por exemplo, trabalhadores bananeiros nicaragüenses criaram a Associação de Trabalhadores Nicaragüenses Unidos (ATNU), em 1994.  Da mesma forma, a Coordenadoria de Sindicatos Bananeiros (COSIBA) leva a cabo um trabalho de promoção, assessoria e apoio a trabalhadores bananeiros para que estes se organizem.  Apesar desta tendência, estudos apontam que, no setor agrícola, há evidências de violações ao direito de sindicalização. E assim, se estima que um número indeterminado, mas importante de trabalhadores agrícolas nicaragüenses, não têm a possibilidade de participar como membros em sindicatos, dada a resistência dos empregadores a garantir esse direito.[252]

244.        Os funcionários da Relatoria discutiram os problemas trabalhistas com autoridades do governo. Estas pessoas reconheceram que algumas das práticas mencionadas existem e insistiram na necessidade de que fossem celebrados contratos trabalhistas de maneira que os trabalhadores agrícolas pudessem exigir seus direitos e melhores condições e, também, eliminar assim os subcontratistas. Acrescentaram que apesar de terem estabelecido um Convênio, entre a Direção Nacional de Migração e Chancelaria e o Ministério de Trabalho e Previdência Social, com o objetivo de obter a cooperação dos Inspetores de Trabalho, a situação não havia mudado. Funcionários, entretanto, manifestaram não ter antecedentes ou informação sobre o provável conluio entre agentes da Polícia de Migrações e empregadores inescrupulosos. Por sua parte, Ovidio Pacheco Salazar, Ministro do Trabalho e Previdência Social, informou que o Ministério tomou medidas para prevenir práticas abusivas. Entre elas, a realização de estudos para avaliar o problema e de campanhas de informação pública, em áreas de presença massiva de trabalhadores migrantes, para divulgar seus direitos e explicar quais ações, praticadas pelos empregadores, são indevidas. O Ministério do Trabalho e Previdência Social também oferece atenção e assessoria a pessoas ou grupos que recorrem à Inspeção de Trabalho e Relações Trabalhistas para obterem informação ou para apresentarem queixas ou denúncias. Igualmente, o Ministério têm tratado de desenvolver  sistemas de  informação.  

          Diretos Econômicos, Sociais e Culturais

245.        A proteção dos direitos econômicos, sociais e culturais dos trabalhadores imigrantes é um tema complexo em todos os países da região. De maneira sucinta,  apresenta-se elementos relativos ao direito à moradía, à saúde e à educação na Costa Rica. Por último, faz-se referência a um grupo estatal destinado a garantir os direitos econômicos, sociais e culturais da população imigrante.

          Direito à moradia

246.        No relatório apresentado ao Comitê de Discriminação Racial em 2001, o governo apresentou um estudo do Ministério de Habitação e Assentamentos Humanos no qual se constatou que em 42.29% dos assentamentos precários identificados na Costa Rica vivem famílias estrangeiras. [253] Como indicado anteriormente, a Lei do Sistema Financeiro Nacional para Habitação estabelece que a um estrangeiro pode ser adjudicada uma moradia de interesse social, sempre que mostre perspectivas razoáveis de residir de maneira legal e permanente no país. Não obstante, a Lei de Subsídios Familiares, aplicada pelo Instituto Misto de Ajuda Social (IMAS), estabelece que os beneficiários dos fundos devem ser costarriquenhos. O que está ocorrendo na prática é que o IMAS atende os estrangeiros com fundos próprios em cumprimento ao seu regulamento, o qual inclui os estrangeiros com documento de residência que se encontrem em condições de pobreza. [254]

          Direito à saúde

247.        A Caixa Costarriquenha de Seguro Social oferece serviços de saúde a todos os habitantes do país, sem levar em conta sua nacionalidade ou situação migratória, em cumprimento ao mandato constitucional. Não obstante, o Estado reconhece que em muitos casos os trabalhadores migrantes sem documentação não recorrem aos serviços de saúde por temor de serem deportados. O governo têm a política de não negar o serviço de saúde a quem o solicite. Os trabalhadores migrantes com documentação podem ser filiados aos serviços de saúde por seu empregador, estar filiados de maneira indireta em razão de sua relação com um assegurado ou podem se filiar de maneira voluntária, pagando uma quota. A Pesquisas nas Residências, do ano 2000, indicou que 57.2% dos imigrantes nicaragüenses que responderam a pesquisa estavam assegurados, seja de forma direta ou como grupos familiares. A atenção médica de urgência é prestada a qualquer pessoa, independente de sua condição migratória ou de ter filiação a algum seguro médico.[255]

          Direito à educação

248.        A Constituição Política da Costa Rica estabelece a obrigatoriedade da educação pré-escolar e básica, a qual deve ser gratuita. Por isso, a legislação estabelece o dever de oferecer educação a todos as crianças sem distinção alguma. Nos casos de menores sem documentos de identidade ou que não tenham prova de seu nível de escolaridade, os centros educativos aceitam declarações juradas ou fazem provas de admissão.

249.        Em 1999, as cifras do Ministério de Educação Pública indicavam que 2.8% do total dos matriculados na educação regular eram de nacionalidade nicaragüense.[256] Por outro lado, é preciso informar que o Decreto Executivo No. 21989-MEP-MTSS, expedido em 1993, que regulava um subsídio chamado bônus escolar, não autorizava aos menores estrangeiros a se beneficiarem do mesmo. A Sala Constitucional da Suprema Corte de Justiça, entretanto, determinou que a norma era contrária à constituição.[257] Atualmente, a distribuição do bônus escolar está regulamentada pelo Decreto 27592-MEP-MTSS que eliminou a distinção da nacionalidade para ter acesso ao benefício. É importante anotar que na intervenção do Ministério de Educação Pública na ação de inconstitucionalidade, o executivo argumentou que, apesar da norma continuar vigente,  não é aplicada desde a Administração passada. Além disso, argumentou que dado que os recursos eram limitados o Executivo havia resolvido orientá-los aos costarriquenhos com menos condições econômicas. A Lei 7711 ordena incluir, nos programas e planos de estudo, os princípios de igualdade de oportunidades, eliminação de preconceitos, estigmatizações e qualquer fato que promova segregação de qualquer tipo; assim como mostrar as contribuições das etnias e culturas à sociedade costarriquenha, reforçando os valores da diversidade e do pluralismo. 

Programa de Melhoramento da Qualidade de Vida e Inserção de Imigrantes na Costa Rica

250.        Esta iniciativa surgiu dentro do Grupo Consultivo para a Reconstrução e Transformação da América Central, quando o governo costarriquenho sugeriu a necessidade de incluir o tema migratório dentro dos impactos do Furacão Mitch na região. O programa têm o apoio da comunidade internacional e têm como objetivo melhorar as condições de vida dos imigrantes e das comunidades onde estão assentados, fomentando sua inserção na sociedade costarriquenha. O programa pretende atingir as áreas de educação, emprego, saúde e moradía. Neste programa participam a Segunda Vice-Presidência, o Ministério de Relações Exteriores, a Organização Internacional para as Migrações, agências do Sistema das Nações Unidas e ONGs que cumprem o papel de unidades executoras.

K.       Observações e recomendações

251.        A Relatoria reconhece o espírito de cooperação do Governo da Costa Rica e a transcendência e a importância de práticas muito positivas que beneficiam aos trabalhadores imigrantes e suas famílias. Entre elas, é possível enunciar a Anistia Migratória de 1998 e os recentes convênios que o governo da Costa Rica assinou com a Nicarágua e que pretende  regularizar os fluxos migrantes além de procurar mecanismos para combater a vulnerabilidade destas pessoas. A Relatoria também deseja destacar a política e a ação do Estado costarriquenho no sentido de fazer extensivos uma série de serviços e ajudas sociais a trabalhadores imigrantes e suas famílias, independentemente de sua condição migratória. A Relatoria considera que estas ações são muito positivas e que deveriam continuar e serem ampliadas na Costa Rica e copiadas em outros Estados.

252.        Igualmente, a Relatoria quer ressaltar a importância das decisões da Sala Constitucional da Suprema Corte de Justiça para a efetiva proteção das garantias do devido processo e a liberdade pessoal. A jurisprudência constitucional têm contribuído para proteger os direitos dos trabalhadores imigrantes e suas famílias na Costa Rica. A jurisprudência têm sido também útil para assinalar as ações que devem ser mudadas e têm declarado inconstitucionais normas gerais que eram aplicadas a todas os imigrantes. A Relatoria considera que a jurisprudência da Sala Constitucional da Suprema Corte de Justiça têm contribuído para o fortalecimento do estado de direito na Costa Rica; por isso, insta a Defensoria Pública, às representações consulares na Costa Rica e às organizações não governamentais a utilizar os recursos de amparo e de habeas corpus, quando isso for necessário. Igualmente, faz um chamado a se ofereça o apoio necessário à Suprema Corte para que esta possa cumprir suas funções com orçamento adequado e com independência frente a outros ramos do poder público.

253.        À luz da investigação levada a cabo pela Relatoria, entretanto, é possível determinar que na Costa Rica existem situações que atentam contra os direitos humanos dos trabalhadores imigrantes. Discriminação em diversas esferas, sobretudo a aplicação de leis trabalhistas da nação contra os trabalhadores migrantes e as violações ao devido processo são os maiores problemas.

254.        A Relatoria faz um chamado ao Estado e a sociedade civil para que tomem consciência da discriminação contra os trabalhadores imigrantes, e os insta a tomar medidas para erradicar a discriminação. Em particular, faz um chamado para que se desenvolvam campanhas educativas tanto na educação básica, como média, assim como iniciativas de educação popular dirigidas a incutir o valor da tolerância e a valorizar as contribuições aportadas pelos imigrantes à sociedade costarriquenha.

255.        A Relatoria insta o governo da Costa Rica a tomar todas as medidas que considere adequadas para impedir abusos em matéria laboral e castigar a empregadores inescrupulosos, que lucram com a vulnerabilidade de trabalhadores imigrantes. Em particular, é necessário evitar a subcontratação e outras formas de burlar os deveres do empregador para com os trabalhadores imigrantes. Por isso, é feito um chamado aos órgãos estatais competentes a tomar as medidas pertinentes com o objetivo de garantir os direitos trabalhistas dos imigrantes, em particular fiscalizar as condições de trabalho dentro do território.  

256.        A falta de proteção das trabalhadoras imigrantes, que trabalham como empregadas domésticas preocupa a Relatoria. Por isso, insta aos órgãos estatais a estudar formas para garantir proteção laboral para as trabalhadoras do serviço doméstico de maneira que suas condições de trabalho sejam  iguais  ao resto dos trabalhadores na Costa Rica, de modo que a aplicação das normas não tenham um impacto discriminatório sobre as trabalhadoras imigrantes.

257.        A Relatoria faz um chamado para que se cumpram os compromissos internacionais relativos ao dever de não-devolução (non-refoulement). A execução de ações para garantir a segurança e combater o terrorismo não deve incidir na proteção especial dos refugiados e das vítimas de tortura.

258.        A Relatoria insta a Costa Rica a revisar a legislação sobre migração de maneira a não discriminar os trabalhadores imigrantes a partir de sua condição sócial,  ao classificá-los como radicados temporários ou trabalhadores imigrantes dentro da categoria de não residentes. Como explicado anteriormente, esta distinção na prática é uma diferença de tratamento baseada nas diferenças de instrução e classe social, a qual a juízo da Relatoria, constitui violação do princípio de não discriminação consagrado no Artigo 1 da Convenção Americana sobre Diretos Humanos. 

259.        A Relatoria pede ao governo costarriquenho que aplique os corretivos necessários para garantir o princípio de legalidade aos trabalhadores imigrantes que se encontrem de modo irregular no país. As autoridades devem aplicar a cada pessoa o procedimento que lhe corresponde, levando em conta a diferença que faz a legislação nacional entre indeferimento, deportação e expulsão. No mesmo sentido, a Relatoria insta a individualizar os processos de deportação quando um grupo de trabalhadores imigrantes seja apreendido, pelas autoridades, de forma coletiva ou num mesmo momento. A Relatoria gostaria de insistir na importância de diferenciar os casos em que procede o indeferimento, daqueles que se deve aplicar o procedimento de deportação.

260.        A Relatoria faz um chamado ao governo da Costa Rica para que tome as medidas pertinentes para que em cada processo migratório haja um julgamento responsável e imparcial como elemento de direito ao devido processo. As decisões de expulsão de estrangeiros devem emanar da autoridade competente.

261.        Cada processo de migração deve garantir à pessoa o direito de ser ouvida, o qual inclui a possibilidade de apresentar as provas relativas a seu status migratório. A Relatoria exorta as autoridades costarriquenhas a por em marcha as medidas necessárias para garantir aos estrangeiros o direito de serem ouvidos, como elemento do direito ao devido processo.

262.        O direito à informação, tradução e interpretação é um dos elementos básicos ao devido processo. Nessa medida, a Relatoria recorda que é importante que as autoridades governamentais tomem as medidas que conduzam para que este direito seja garantido de maneira efetiva aos estrangeiros que estão submetidos a processos de migração.

263.        A Relatoria faz um chamado as autoridades estatais e à sociedade civil para que tomem medidas destinadas a favorecer as organizações e pessoas que prestam assistência legal a trabalhadores migrantes. É importante que se informe e capacite os trabalhadores migrantes sobre a legislação existente, assim como, sobre suas oportunidades para regularizar sua situação e seu direito a se defender em caso de deportação. As organizações não governamentais e as organizações intergovernamentais como a ACNUR devem ter acesso permanente aos centros de detenção de trabalhadores migrantes e outros imigrantes para assim poder oferecer assessoria jurídica às pessoas que ali se encontram.

264.        A Relatoria insta o governo da Costa Rica a capacitar em matéria de direitos humanos  os funcionários encarregados de interagir com os trabalhadores imigrantes. Em particular, seria recomendável tomar todas as medidas necessárias para garantir que os membros da polícia seguissem a circular No.48 do Diretor Geral da Força Pública relativa às condições nas que se pode solicitar documentos de identificação a uma pessoa e sob que circunstâncias se  pode privar-lhe de liberdade.  

265.        A Relatoria conclama o governo da Costa Rica a tomar todas as medidas necessárias para melhorar as condições de detenção administrativa de trabalhadores migrantes e membros de suas famílias. O Estado é responsável por garantir condições mínimas de detenção que assegurem a segurança, saúde e dignidade das pessoas que estão privadas de liberdade.

266.        A Relatoria recorda os Estados, cujos cidadãos chegam a Costa Rica, a importância de garantir assistência consular aos trabalhadores migrantes em todas as instâncias em que a requeiram. Em particular, exorta os Estados a contribuir na expedição de documentos para os trabalhadores migrantes irregulares que procuram regularizar sua situação migratória. A Relatoria também faz um chamado aos Estados para que agilizem os processos de documentação de seus cidadãos quando estes estiverem submetidos a processos de expulsão. Adicionalmente exorta as representações consulares a centrar sua atenção e trabalho naquelas pessoas que estão privadas da liberdade, quando a liberação ou deportação de uma pessoa dependa de sua ação.   

267.        Por último, a Relatoria permite-se conclamar o governo, o poder legislativo, a sociedade civil, e os grupos acadêmicos para que avancem na compreensão da complexidade do fenômeno migratório e para que estudem sua incidência nas políticas econômicas e sociais. Neste sentido, insta-se ao Estado a liderar uma campanha para a construção de uma sociedade coesa, onde o respeito e garantia dos direito humanos inclua a todos os habitantes da Costa Rica, inclusive os trabalhadores migrantes.

VI.      INSPEÇÃO IN LOCO A GUATEMALA

A.      Introdução

268.        Como parte das tarefas relativas de seu mandato, a Relatoria de Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famílias da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) estabeleceu contatos com vários governos para observar no local as condições, em relação aos direitos humanos, dos trabalhadores migrantes e suas famílias nos países membros da OEA. Acedendo a um gentil convite do Governo da Guatemala e com o objetivo de colher informação sobre a situação de trabalhadores migrantes neste país, uma delegação de CIDH visitou a Guatemala entre os dias 19 e 24 de março do ano 2002. A delegação esteve encabeçada por Juan E. Méndez, Relator Especial dos Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famílias, e integrada por María Claudia Pulido, Advogada da Secretaria Executiva da CIDH  e Helena Olea e Andreas Feldmann, membros da equipe da Relatoria.

269.        A Relatoria decidiu realizar uma visita à Guatemala por diversos motivos. Pelo território guatemaltense transitam cada ano milhares de trabalhadores migrantes rumo ao México e sobretudo aos Estados Unidos e Canadá. Por outro lado, uma porcentagem importante de guatemaltenses migrou, ao exterior, em busca de trabalho, sobretudo aos Estados Unidos e Canadá. Igualmente, uma porcentagem importante de trabalhadores guatemaltenses migra sazonalmente para o sul do México afim de procurar trabalhos agrícolas. Em vista da alta porcentagem de trabalhadores migrantes representados na força de trabalho do país, o fenômeno migratório têm uma importância significativa no desenvolvimento social e econômico da Guatemala.

270.        Durante sua estada na Guatemala, os funcionários da Relatoria visitaram a Cidade da Guatemala, Tecún Umán, El Carmen e La Mesilla e também recorreram outros pontos da fronteira da Guatemala com México, no Departamento de San Marcos. A visita a este setor se explica porque por esta área transita uma parte substancial da migração entre ambos países. A delegação da CIDH realizou reuniões com diversos funcionários do governo e organizações intergovernamentais; e encontrou-se com membros de organizações da sociedade civil e da igreja católica.

271.        Entre os funcionários do governo com os quais a delegação da CIDH reuniu-se estão: Víctor Hugo Godoy, Ministro do Trabalho e Previdência Social;  Adolfo Reyes Calderón, Vice-Ministro de Governo; Alfonso Fuentes Soria, Presidente da Comissão Nacional de Direitos Humanos (COPREDEH); Ramiro Ordóñez, Vice-Ministro de Relações Exteriores, Herbert Bech, Diretor de Assuntos Consulares; Arturo Duarte, Diretor Geral de Relações Internacionais Multilaterais e Econômicas; Leonel Véliz, Diretor-Geral do Sistema Penitenciário; Oscar Contreras, Diretor-Interventor da Direção Geral de Migração; Miguel Ángel Calderón, Coordenador Interinstitucional de Segurança da Presidência; Luis Arturo Paniagua, Diretor da Polícia Nacional Civil; Yessica Lozano y Giovanni Martínez da Divisão de População Desarraigada e Migrante da Procuradoria dos Direitos Humanos; Irma Cárdenas Díaz, Sub- Procuradora da Nação. A delegação da Relatoria também reuniu-se com oficiais de organizações intergovernamentais como Anne-Birgitte Krum Hansen, Oficial de Proteção do Escritório do Alto Comissionado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e Guenther Műssig, Chefe de Missão da Organização Internacional para as Migrações (OIM). Entre os membros da sociedade civil e acadêmica com os quais se entrevistou a delegação da CIDH é possível mencionar a: Arturo Echeverría, Diretor Nacional de Casa Alianza; Irene Palma e Carol Girón, Pesquisadoras da Faculdade Latino-americana de Ciências Sociais (FLACSO sede Guatemala); Alvaro Ramassini, Bispo da Diocese de San Marcos e encarregado da Pastoral de Mobilização Humana da Conferência Episcopal de Guatemala; os padres Mauro Verzeletti e Ademar Barilli, encarregados da Casa do Imigrante na Cidade da Guatemala e Tecún Umán, respectivamente, e com os membros da equipe de Direitos Humanos da Casa do Imigrante em Tecún Umán; Fabienne Venet, Diretora de Sem Fronteiras; e Manuel Angel Castillo, pesquisador e professor do Colégio de México. A delegação da CIDH também reuniu-se com Frank La Rue, Diretor do Centro para Ação Legal em Direitos Humanos (CAPDH) e diversos representantes da Mesa Nacional para as Migrações na Guatemala (MENAMIG).[258]

272.        É importante destacar que a Relatoria encontrou um alto nível de cooperação por parte de todas autoridades guatemaltenses. Estas não só colaboraram gentilmente na organização da visita, como que se mostraram prontas a manter conversas abertas e francas sobre a situação dos trabalhadores migrantes e os membros de suas famílias no país. Representantes de organizações intergovernamentais, pesquisadores e membros da sociedade civil também mostraram uma excelente disposição a colaborar com a equipe da CIDH. A Relatoria agradece e destaca o excelente espírito de cooperação destas pessoas. A informação ofereceda por todas pessoas entrevistadas constitui parte do material utilizado para a elaboração deste relatório.

273.        Através da nota datada de 20 de dezembro de 2001, a CIDH transmitiu ao Estado da Guatemala o projeto do presente informe, e lhe outorgou o prazo de um mês para que apresentassem suas observações e comentários sobre o mesmo, sem que até a presente data o Estado haja atendido esta solicitação.

274.        O relatório da visita da Relatoria à Guatemala está dividio em dez sessões. A primeira é a introdução. A seguir se descreve a metodologia que utiliza a Relatoria para a elaboração do trabalho. Com o objetivo de analisar a situação dos trabalhadores migrantes na Guatemala, assim como a dos cidadãos guatemaltenses no exterior, a terceira seção examina o contexto geral da migração neste país. Posteriormente analisa o impacto que a migração têm no desenvolvimento econômico, social e demográfico da Guatemala.  Na quinta seção, o informe comenta a política e a ação em matéria migratória e descreve o regime legal migratório e a organização institucional do Estado para responder às necessidades da população imigrante. Subseqüentemente, o trabalho analisa o problema relativo à condução, contrabando e tráfico de trabalhadores migrantes na Guatemala. A sétima seção analisa as garantias e aplicação do devido processo em matéria migratória. A oitava parte, no entanto, descreve a situação das pessoas privadas de liberdade, em particular a forma em que se priva da liberdade a uma pessoa por razões migratórias e também as condições dos centros de detenção de trabalhadores migrantes e outros imigrantes na Guatemala. Na nona seção se resumem as ações do Estado para proteger a seus trabalhadores migrantes e outros migrantes no exterior. A última seção do informe resume as observações da missão destacando as melhores práticas e também áreas onde se observaram deficiências no tratamento dado aos trabalhadores migrantes. Como parte desta seção, faz-se recomendações ao governo e a organizações intergovernamentais e não governamentais pertinentes.

B.       Metodologia

275.        Como guia para elaborar o seguinte informe, a Relatoria utilizou a metodologia de trabalho normalmente utilizada pela CIDH para a realização de suas visitas in loco. É importante destacar que este é um procedimento padronizado que há servido de pauta para o trabalho da CIDH por várias décadas. A metodologia que utiliza a CIDH é comum a das diversas organizações intergovernamentais dedicadas a monitorar a situação dos direitos humanos no mundo.[259] Por diversas razões, entre elas, a duração das visitas e os recursos humanos limitados com os que conta a CIDH, os relatórios das visitas in loco assim como das visitas das Relatorias Especiais (como a presente) não pretendem apresentar uma visão exaustiva das violações dos direitos humanos em um país, mas chamar a atenção sobre aspectos específicos relacionados com a proteção e garantia dos direitos humanos nos países visitados. Ao mesmo tempo, os informes desejam destacar as melhores atitudes em relação aos direitos humanos de modo de incentivar a que outros Estados, membros da OEA, copiem estas ações. 

276.        As apreciações do seguinte informe baseiam-se em dois elementos principais. Por um lado, fontes primárias como testemunhas de trabalhadores migrantes e membros de suas famílias, assim como, de diferentes pessoas vinculadas a diversas instituições, entre elas, o governo em questão, órgãos estatais fiscalizadores ou defensores dos direitos humanos, acadêmicos, membros de organismos intergovernamentais e não governamentais. É preciso ressaltar que, para garantir a justiça e a imparcialidade de seus informes, a CIDH sempre  reune-se com a mais ampla gama possível de pessoas e organizações. Deste modo, pretende-se garantir a obtenção de uma visão mais representativa, fidedigna e exaustiva possível. De igual forma, na elaboração dos relatórios, a CIDH assegura que todas as partes entrevistadas apareçam citadas no informe. Não obstante, em algumas ocasiões não se cita a fonte de uma afirmação, se isto foi pedido expressamente. Por outro lado, os informes também  baseiam-se em fontes secundárias como trabalhos acadêmicos, informes e documentos. Da mesma forma que no caso das fontes primárias, como prática, a CIDH e a Relatoria sempre certificam-se, cuidadosamente, que estas fontes sejam verossímeis e sérias. 

277.        É importante destacar que o presente relatório foi elaborado com base nas mais diversas informações e que a equipe da Relatoria desenvolveu um longo trabalho de investigação prévia a visita efetuada. Durante a visita e posteriormente a ela, no entanto, os redatores e os pesquisadores do informe corroboraram e complementaram a informação obtida. Os conteúdos e comentários são o resultado de um longo trabalho de investigação que foi cuidadosamente discutido e ponderado, pelo Relator e sua equipe, e logo apresentado ao plenário composto por sete Comissionados da CIDH, os quais aprovaram a versão final do documento. 

C.      Fenômeno migratório na Guatemala

278.        Condições políticas, sociais, econômicas e geográficas transformaram a Guatemala em um país de recepção, trânsito e saída de trabalhadores migrantes. Do ponto de vista migratório, entretanto, Guatemala é primordialmente um país emissor/expulsor de trabalhadores migrantes. A migração de guatemaltenses ao exterior têm sido motivada por razões estruturais e têm levado a que uma porcentagem importante da população, urbana e rural, tenha decidido migrar de forma transitória ou permanente. Os principais destinos incluem os Estados Unidos, México e, em menor escala, Canadá.

279.        Fatores políticos, econômicos e sociais têm motivado a migração de guatemaltenses ao exterior. Como a maioria dos países da América Latina, Guatemala também  caracteriza-se por uma forte corrente migratória de áreas rurais a setores urbanos, principalmente ao Município de Guatemala onde se localiza a capital, Cidade de Guatemala. A pobreza, a falta de oportunidades de trabalho e serviços sociais, a discriminação e a violência política têm sido os principais fatores que têm motivado o êxodo de trabalhadores migrantes guatemaltenses.[260]

280.        Guatemala caracteriza-se por ter índices de pobreza apreciáveis: segundo a Comissão Econômica de América Latina e Caribe (CEPAL) 60.4% da população vive debaixo da linha de pobreza, dos quais 34.4% são indigentes (o que implica que o dinheiro não lhes é suficiente para cobrir os custos da cesta básica de produtos).[261] A pobreza concentra-se desproporcionalmente na população indígena de origem maia, a que representa quase 50% da população.[262] Guatemala têm a segunda pior distribuição de renda das Américas: os 20% mais ricos da população consomem 63% dos bens e serviços produzidos no país; os 20% mais pobres, no entanto, consomem somente 2.1% dos mesmos.[263] Em relação à propriedade de terra, Guatemala igualmente tem a pior distribuição na América Central.[264] O país também se caracteriza por discriminação estrutural, sobretudo contra a população indígena.[265] Por outro lado, a economia guatemaltense mostra sinais de debilidade estruturais que nos últimos tempos tem-se visto agravada por um deterioração progressiva em relação ao intercâmbio comercial dos principais produtos de exportação do país como o café e outros bens agrícolas. É importante destacar que o setor agrícola emprega a metade da mão de obra, provê dois terços das exportações e um terço do Produto Interno Bruto (PIB) da economia. CEPAL afirma que nos últimos anos a crise do setor cafeeiro na Guatemala provocou a perda de 77 mil postos de trabalho equivalentes a 15% do emprego nesse setor.[266] Apesar de que o país ter tido taxas de crescimento positivas na última década, o mercado de trabalho apresenta debilidades estruturais: pouca capacitação da mão de obra local, um alto nível de subemprego e a existência de um significativo mercado de trabalho informal.[267] Um estudo do governo de Guatemala indica que o mercado de trabalho caracteriza-se por ter muitos fatores negativos: entre eles, poucos incentivos para gerar mais vagas de trabalho no setor produtivo, deficientes níveis de capacitação laboral, rigidez no  mercado de trabalho; falta de competitividade das empresas; um mínimo investimento em capacitação laboral.[268] A isto soma-se um baixo nível de salários. 

281.        Os deficientes serviços sociais em matéria de educação, saúde, pensões e moradia, sobretudo nos setores rurais, também motivam o êxodo de pessoas do país. Guatemala caracteriza-se por ter um dos índices mais baixos em matéria de desenvolvimento humano nas Américas. Entre estes se destacam as taxas de analfabetismo, mortalidade infantil e expectativa de vida.[269] Neste sentido, grande parte da população, sobretudo os setores tradicionalmente marginalizados como são os indígenas nos setores rurais, não tem acesso à saúde (falta de serviços básicos), moradia (alta precariedade sobretudo nos setores urbano marginal e rural) e educação (alta deserção escolar e má qualidade de ensino).[270] Do mesmo modo, os conflitos municipais, muitos deles pela posse de terra, recursos hídricos e o direito a cultivar; a falta de capital e certas desavenças entre trabalhadores e empregadores forçaram  milhares de trabalhadores guatemaltenses a procurar trabalho fora do país.[271] 

282.        A migração de guatemaltenses ao México é de longa data. As comunidades de origem maia que habitam a região fronteiriça entre ambos países – e outras zonas de Mesoamérica costumam mover-se de um lado a outro na região fronteiriça com regularidade já que este foi seu território ancestral. Este movimento é especialmente importante nas zonas fronteiriças nos departamentos de El Quiché, San Marcos, Izabal, Huehuetenango e El Petén lindeiros com México.[272] No século XIX foi criado um incipiente movimento migratório, normalmente temporário, de trabalhadores agrícolas guatemaltenses que cruzavam a fronteira para trabalhar em propriedades bananeiras e cafezais localizados em Soconusco, no sudeste mexicano. Esta migração de trabalhadores agrícolas sazonais continua. Cálculos conservadores indicam que anualmente entre 80 e 150 mil trabalhadores sazonais guatemaltenses cruzam ao México para trabalhar em cultivos de banana, café, soja, cana de açúcar e diversas fruticulturas no estado fronteiriço de Chiapas. Outros 15 mil deslocam-se a outros estados mexicanos como Tabasco, Quintana Roo, Campeche e Yucatán.[273] Se bem que uma porcentagem importante ingressa no México de maneira regular através da Forma Migratória de Visitante Agrícola (FMVA), muitos outros o fazem de maneira irregular por estradas e outros caminhos onde não existem controles de migração. Estas pessoas migram ao México porque ali podem aspirar a uma melhor remuneração e melhores condições de trabalho. Uma pesquisa calcula que a remuneração pelo mesmo trabalho agrícola era, no ano 2000, 25% mais alta no México que na Guatemala. Por outro lado, os trabalhadores no México geralmente recebem, além de seu salário, duas refeições diárias que são pagas pelo empregador; na Guatemala as refeições são descontadas do salário do trabalhador.[274] Devido ao êxodo de trabalhadores mexicanos aos Estados Unidos ou bem a outros estados mexicanos (muitos vão ao Distrito Federal ou às reprocessadoras nas cidades do norte do México), os trabalhadores guatemaltenses suprem a ausência de mão de obra local.  

283.        Muitos trabalhadores temporários ingressam no México acompanhados de suas famílias. Estas pessoas provêm em sua maioria de zonas rurais dos estados como Escuintla, Huehuetenango, Jalapa, El Petén, San Marcos, Quetzaltenango, El Quiché, Suchitepéquez, Totonicapán. Recentemente, um número apreciável de mulheres guatemaltenses começou a migrar para o México, a cidades fronteiriças como Cidade Hidalgo ou Tapachula para trabalhar no serviço doméstico ou em hotéis. Muitas destas mulheres são jovens e migram de forma temporária. Os homens, no entanto, trabalham na construção ou ganham a vida como artesãos. Igualmente, muitos comerciantes guatemaltenses cruzam regularmente a fronteira para vender seus produtos nas localidades mexicanas. Muitas destas pessoas entram no México com a Forma Migratória para Visitante Local (FMVL), que lhes permite entrar até 30 quilômetros no território mexicano por um período de 72 horas. A venda destes produtos normalmente não é declarada na alfândega e se vende de maneira informal.[275]          

284.        A migração de guatemaltenses ao México também se explica por razões políticas. Durante a longa guerra civil que afetou o país, muitos guatemaltenses fugiram da violência. Este movimento foi particularmente forte na década de oitenta e princípios dos anos noventa, quando milhares de guatemaltenses saíram do país como refugiados. Segundo cifras da ACNUR, entre 150 e 200 mil procuraram refúgio fora do país, a maioria no México, mas também, nos Estados Unidos, Canadá, Austrália e Suécia. Deles, ao redor de 46 mil se assentaram nos acampamentos de refugiados perto da fronteira mexicano-guatemaltense nos estados como Chiapas, Campeche e Quintana Roo. Na década de noventa, sobretudo depois da assinatura dos Acordos de Paz em 1996, a maioria destas pessoas retornou a Guatemala ou se assentou definitivamente nos países que lhes ofereceram refúgio.[276] Não existem registros confiáveis sobre o número de guatemaltenses residindo no México. Segundo estudos do Centro Latino-americano de Demografia, em 1990, 46,000 guatemaltenses residiam no México, isso sem contar com a presença de trabalhadores temporários e sem documentação.[277] Este número provavelmente cresceu significativamente na última década.

285.        Embora a migração de guatemaltenses ao México tem sido histórica, desde os anos sessenta e setenta, uma grande quantidade de pessoas emigrou para os Estados Unidos. Hoje a maior parte dos guatemaltenses no exterior reside nos Estados Unidos. No mesmo modo que a migração para o México, algumas destas pessoas migravam de forma temporária, enquanto que outras decidiam se estabelecer nos Estados Unidos. Os principais pontos de recepção de cidadãos guatemaltenses nos Estados Unidos são os estados da Califórnia, Illinois, Nova York e Texas.[278] Não se tem uma idéia clara do número exato de guatemaltenses que hoje em dia reside nos Estados Unidos. Segundo as autoridades norte-americanas, o número de guatemaltenses que vive nos Estados Unidos (incluindo os sem documentação) ascende a 372 mil pessoas. Os guatemaltenses representam 1.1% da população hispanica nos Estados Unidos.[279] O governo da Guatemala, no entanto, calculava em 1999, que o número de guatemaltenses nos Estados Unidos, com documentação e sem documentação, poderia chegar há 1.2 milhões de pessoas.[280] Depois dos mexicanos e salvadorenhos, os guatemaltenses representam o terceiro grupo mais numeroso de latino-americanos sem documentação nos Estados Unidos. Um número significativo de guatemaltenses nos Estados Unidos corresponde a pessoas de origem indígena.[281] Um número importante de guatemaltenses tem-se beneficiado ao longo dos anos de programas de regularização migratória promovidos pelas autoridades norte-americanas. Como parte da Lei de Controle e Reforma Imigratória (IRCA), promulgada em 1986, 63,000 guatemaltenses beneficiaram-se de um programa de regularização migratória entre 1989 e 1996.[282]  Por outro lado, um número importante de guatemaltenses reside no Canadá.[283] Muitos chegaram ao país como refugiados nas últimas duas décadas.

286.        A migração de cidadãos guatemaltenses aos Estados Unidos e outros destinos vem sendo reforçada pela presença de redes de migrantes que ajudam a seus familiares a chegar ao país de destino e também a integrar-se à sociedade receptora. As comunidades de guatemaltenses prestam assessoria a migrantes recém chegados para que estes encontrem trabalho, lugares para viver, obtenham documentos e tenham acesso a serviços sociais para eles e suas famílias.

287.        Como indicado anteriormente, a Guatemala se transformou, nos últimos anos, em um país de trânsito para as pessoas que procuram migrar para os Estados Unidos e Canadá. Por sua localização geográfica, numerosos trabalhadores migrantes centro-americanos, em particular hondurenhos, salvadorenhos, nicaragüenses e panamenhos atravessam a Guatemala rumo a América do Norte. De igual modo, na última década vem-se notando um incremento importante no número de migrantes extra-regionais que chegam pelos mais diversos meios a Guatemala com a intenção de prosseguir viagem aos Estados Unidos. Estas pessoas são provenientes de países da África, Ásia, Europa Oriental e o Oriente Médio. Algumas destas pessoas permanecem por pouco tempo na Guatemala e prosseguem viagem; outros descansam ou tratam de poupar dinheiro suficiente para prosseguir sua viagem aos Estados Unidos.[284] Testemunhas e relatórios indicam que pessoas de países tão diversos como Sudão, Paquistão, China, Índia, Bangladesh, Perú, Coréia do Sul, Colômbia e Equador, entre outros, tem cruzado pela Guatemala. Algumas destas pessoas solicitam asilo.[285]

288.        Guatemala também recebe trabalhadores migrantes e outros migrantes, sobretudo pessoas de Honduras e El Salvador. A Guatemala é a maior economia da América Central e por isso atrai uma certa quantidade de mão de obra de países vizinhos. É preciso indicar que, mesmo que não existam cifras precisas com relação ao número de estrangeiros que atualmente residem na Guatemala, sabe-se que a cifra é mais bem baixa.[286] Conforme mencionado na seção anterior, apesar de ser a maior economia da região, a Guatemala caracteriza-se por ter altos índices de pobreza e um mercado de trabalho fraco e com problemas estruturais. Dada a limitada capacidade do mercado guatemaltense de absorver mão de obra, o reduzido nível de salários[287] no país e as difíceis condições que caracterizam o mercado de trabalho,[288] o número de trabalhadores migrantes que chega a Guatemala é bastante pequeno.  Estas pessoas, geralmente, migram para trabalhar nos cafezais, sobretudo durante os meses de safra e corte do café (entre novembro e maio). Outras pessoas chegam a trabalhar nos cultivos de frutas (melão e melancia) e flores nos estados de Izabal, Zacapa e Santa Rosa, no leste do país. No sul do país nos departamentos de Escuintla, San Marcos, Retalhuleu e Suchitepéquez, no entanto, nicaragüenses e salvadorenhos chegam para trabalhar nos  cultivos de café, açúcar, milho, banana e sésame. Alguns centro-americanos são contratados como operários da construção, trabalham como artesãos, na prostituição ou também no setor informal.[289]

289.        Em relação à posição do governo guatemaltense sobre a temática migratória e seu vínculo com os direitos humanos, a Relatoria advertiu sua preocupação sobretudo com a situação dos trabalhadores migrantes guatemaltenses no exterior. Os funcionários do governo mostraram interesse em reforçar processos multilaterais para regular os fluxos migrantes na região como o da Conferência Regional de Migração e a Organização Centro-americana de Diretores de Migração. Por outra parte, também há a preocupação pelas conseqüências que os ataques terroristas em Nova York e Washington em setembro de 2001 terão para a região. Miguel Ángel Calderón, Coordenador Interinstitucional de Segurança da Presidência, por exemplo, expressou que a Guatemala acha necessário incrementar os controles migrantes para assim evitar possíveis ataques terroristas.

290.        Guatemala ratificou uma série de tratados e acordos internacionais de direitos humanos que dão garantias gerais a todas as pessoas extensivos aos migrantes, como os trabalhadores migrantes.[290] Igualmente, ratificou uma série de instrumentos regionais em relação aos direitos humanos como a Convenção Americana sobre Direitos Humanos; a Carta da Organização dos Estados Americanos; o Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; e a Convenção Interamericana para Prevenir e Erradicar a Violência contra a Mulher. A Guatemala também ratificou alguns instrumentos específicos de proteção aos trabalhadores migrantes como o Convênio 97 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) relativo aos Trabalhadores Migrantes, o Convênio 87 da OIT relativo à Liberdade Sindical e à Proteção do Direito de Sindicalização, Convênio 29 da OIT relativo ao Trabalho Forçado ou Obrigatório e o Convênio 111 da OIT relativo à Discriminação em Matéria de Emprego e Ocupação. Entretanto, a Guatemala não ratificou outros instrumentos de proteção específica aos trabalhadores migrantes como a Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos Humanos de todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famílias e a Convenção Sobre o Crime Transnacional Organizado e os Protocolos para Prevenir, Reprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças; e contra o Tráfico Ilícito de Migrantes por Terra, Mar e Ar.

291.        A Guatemala, igualmente, participa de várias iniciativas multilaterais de coordenação em matéria migratória. Entre elas é possível mencionar a Conferência Regional de Migrações (também conhecida como Processo Pueblo) e a Comissão Centro-Americana de Diretores de Migração (OCAM).  No âmbito da OCAM, por outro lado, a Guatemala assinou em 1998 um Acordo Marco –Acordo No 4 “Aspectos Migrantes e de Livre Trânsito,” comumente denominado CA-4-  com Nicarágua, El Salvador e Honduras para permitir o livre trânsito e estada temporária de pessoas destas nacionalidades mediante vistos transitórios. Em virtude do acordo, nacionais destes quatro países podem entrar a qualquer destes países portando só documentos de identidade e não necessitam passaportes ou vistos.

292.        Um fenômeno que indiretamente se relaciona com o tema migratório mas que é digno de menção é o problema relativo às adoções. A Guatemala é o quarto país do mundo em matéria de número de adoções atrás da China, Rússia e Coréia do Sul.[291] Segundo cifras entregues pela Procuradoria Geral da Nação da Guatemala, o número de adoções subiu de 1,265 em 1997 a 2,322 em 2001. Os Estados Unidos, Canadá, França e Espanha são os principais destinos de crianças entregues a adoção. Entretanto, segundo diversas fontes, entre elas a Casa Aliança, a cifra de adoções é muito maior, dada à falta de controle e regulamentações adequadas para entregar os menores à adoção. Esta situação foi reconhecida por Irma Cárdenas Díaz, Sub-Procuradora da Nação, quem ressaltou que o governo da Guatemala estava preocupado pela situação.

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