INFORME N° 21/06

PETICIÓN 2893-02

ADMISIBILIDAD

TRABAJADORES DE LA EMPRESA FERTILIZANTES DE CENTROAMÉRICA (FERTICA)
COSTA RICA

2 de marzo de 2006

I.           RESUMEN

1.         En fecha 23 de agosto de 2002, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la "Comisión", la "Comisión Interamericana" o la "CIDH") recibió una petición presentada por la Comisión para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamérica (CODEHUCA) y la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN) (en adelante "los peticionarios"). En esta petición se alega la responsabilidad de la República de Costa Rica (en adelante "Costa Rica", o el "Estado") por la violación, en perjuicio de los trabajadores afiliados al sindicato Asociación de Trabajadores de Fertilizantes (ATFE) (en adelante también las "presuntas víctimas"), de los artículos 8 (derecho a las garantías judiciales), 16 (libertad de asociación) y 25 (Protección judicial) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la "Convención Americana" o la "Convención"), en relación con el artículo 1.1 (obligación de respetar los derechos).

2.         Los peticionarios alegan que la empresa denominada Fertilizantes de Centroamérica los despidió y realizó una serie de acciones contra el sindicato Asociación de Trabajadores de Fertilizantes. Que dichos actos fueron denunciados por medio de recursos administrativos y judiciales pero que no lograron una respuesta efectiva del Estado toda vez que, con respecto a las demandas presentadas en 1996, todavía no se ha emitido sentencia. Que la Organización Internacional del Trabajo formuló una serie de recomendaciones al Estado costarricense. Por su parte, el Estado adujo que la empresa que había supuestamente cometido acciones contra el sindicato era de naturaleza privada y que, por medio del Ministerio de Trabajo, el Estado mostró su apoyo a la causa de los sindicalistas. Que la demora en el proceso se ha debido a la complejidad del caso. Finalmente, adujo que no se podía aducir acciones directas del Estado en contra de los derechos de los trabajadores miembros del sindicato.

3.         Tras un exhaustivo análisis de la posición de los peticionarios y del Estado, la Comisión considera que se han cumplido todos los aspectos formales de admisibilidad y que, por lo tanto, la petición es admisible a la luz de los artículos 46 y 47 de la Convención Americana. Finalmente, la Comisión resuelve publicar el presente informe en el Informe Anual a la Asamblea General de la OEA y notificarlo a ambas partes.

II.        TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN INTERAMERICANA

4.         La Comisión recibió la petición día 23 de agosto de 2002 y le asignó el número 2893-02. El 13 de enero de 2005, la CIDH transmitió la información al Estado con un plazo de dos meses para responder a la petición. El 5 de mayo de 2005, el Estado costarricense envió sus observaciones. Con fecha 11 de mayo de 2005, los peticionarios enviaron información adicional, la cual fue trasladada al Estado el 6 de junio de 2005. El 24 de octubre de 2005 los peticionarios enviaron información adicional, la que fue trasladada al Estado con fecha 24 de octubre de 2005.

III.        POSICIONES DE LAS PARTES

A.         Los Peticionarios

5.         Los peticionarios alegan que el día 9 de septiembre de 1995, la empresa de Fertilizantes de Centroamérica (en adelante, FERTICA), que hasta hace poco había sido una empresa pública, despidió a la totalidad de los trabajadores, de los cuales 265 estaban afiliados al sindicato de Trabajadores de Fertilizantes (en adelante "ATFE").

6.         Expresan que, a partir de ese momento, la empresa mencionada dejó de aplicar la convención colectiva firmada entre el sindicato y FERTICA y estableció un "instructivo" mediante el cual se forzaba a los trabajadores a firmar nuevos contratos en condiciones laborales más desventajosas "bajo la amenaza de la pérdida definitiva de sus empleos”. Alegan que la totalidad de los comités creados por la convención colectiva dejaron de funcionar y que fueron “suprimidos todos los beneficios adquiridos por los trabajadores". 

7.         Aducen también que se dieron una serie de actos de persecución sindical como el despido de toda la junta directiva de ATFE; que los señores Indalecio Ordóñez Calvo, Secretario General de ATFE y Marco Antonio Guzmán Rodríguez, Secretario General Adjunto de la misma organización, dejaron de percibir su salario. Asimismo, señalan que se eliminó el goce de salario para participar en actividades sindicales y se desconoce completamente el sindicato.

8.         Asimismo, alegan que sobre la base de los hechos narrados, ATFE interpuso denuncia contra FERTICA ante la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo de Costa Rica por la violación de la convención colectiva, prácticas desleales y persecución sindical. Que, el 20 de noviembre de 1995, los inspectores de trabajo rindieron un informe que declara que la  empresa es responsable por los hechos denunciados.

9.         Argumentan que el 30 de noviembre de 1995 el sindicato inició una huelga en FERTICA, motivada por los hechos expuestos pero que dicha huelga  -"como prácticamente todas en Costa Rica"-, fue declarada ilegal. Aducen también que en el informe de la Misión de Asistencia Técnica de la Organización Internacional del Trabajo, llevada a cabo del 3 al 7 de septiembre de 2001, se declara la preocupación de la misión ante este hecho y específicamente de que "no se someta el ejercicio del derecho de huelga a exigencias legales y requisitos que hagan muy difícil o imposibiliten su ejercicio legal y que den lugar a declaraciones de ilegalidad sistemáticas".

10.       Aducen los peticionarios que el 5 de noviembre de 1995, la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo convocó a las partes a una audiencia que tuvo como resultado una resolución que confirma las violaciones alegadas y declara con lugar las denuncias de ATFE contra FERTICA.

11.       Argumentan que, mediante resolución del 29 de julio de 1996, el Ministerio de Trabajo desestimó el recurso de apelación interpuesto por FERTICA contra la resolución mencionada. Que dicho Ministerio ordenó, además, a la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, que presentara denuncia ante la autoridad jurisdiccional correspondiente por la violación de las leyes de trabajo y que solicitara "la reinstalación inmediata y el pago de los salarios caídos de todos los trabajadores afectados". Aducen los peticionarios que durante todo el procedimiento, la empresa FERTICA no compareció a audiencias e interpuso recursos extemporáneos e improcedentes con el objetivo de extender el proceso y lograr la prescripción de las violaciones de las leyes de trabajo.

12.       Aducen que la Alcaldía Civil y de Trabajo de Puntarenas, autoridad jurisdiccional competente para conocer la denuncia, no concedió a ATFE la legitimación para ser parte del procedimiento. La misma institución jurisdiccional, en su resolución de 5 de noviembre de 1997, concluyó que las infracciones a las leyes de trabajo habían prescrito. Que el señor Rodrigo Acuña Montero, en su calidad de inspector general de trabajo, presentó recurso de apelación contra dicha decisión. Que dicha persona, conjuntamente con el Secretario General de ATFE, presentaron recursos alegando que los actos procesales de las partes interrumpían el cómputo de la prescripción y que las infracciones a las leyes de trabajo tenían carácter continuado. 

13.       Indican que dichos recursos fueron rechazados por el Juzgado de Menor Cuantía de Puntarenas mediante resolución del 23 de abril de 1998 y, luego, en segunda instancia, por el Juzgado Primero Civil y de Trabajo. Alegan también que la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum interpuso 3 recursos de amparo por violación de la convención colectiva y prácticas antisindicales. Que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró los amparos improcedentes al considerar la vía ordinaria laboral la más idónea.

14.       Manifiestan que con fecha 9 de febrero de 1996, ATFE presentó demanda contra FERTICA ante el Circuito Segundo de San José por despidos improcedentes. Que "hasta la fecha, más de seis años después y de forma completamente injustificada, no se ha dictado sentencia y el proceso continúa rezagado". Que el 8 de marzo de 1996, el señor Indalecio Ordóñez Calvo interpuso una nueva demanda contra FERTICA ante el Circuito Segundo de San José por violación “total” de la convención colectiva y que en dicho proceso tampoco se ha dictado sentencia hasta el momento.

15.       Alegan los peticionarios que, con fecha 18 de abril de 1996, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), en representación de ATFE, presentó una queja ante el Comité de Libertades Sindicales de la OIT contra el Gobierno de Costa Rica por despidos antisindicales, violaciones a la convención colectiva y retrasos en los procedimientos. Que en el informe 305 el Comité mencionado hizo las siguientes recomendaciones: "que la autoridad judicial sigue sin expedirse sobre la demanda (…) lo cual no es satisfactorio si se tiene en cuenta el largo período que los dirigentes y afiliados sindicales están teniendo que soportar antes de que se les restauren sus derechos. (…) el Comité expresa su preocupación ante la lentitud y la poca eficiencia de los procedimientos". "El Comité pide que se reintegre en su puesto de trabajo a todos los despedidos por su función o afiliación sindicales, así como el cumplimiento de la convención colectiva".

16.       Señalan que ante el incumplimiento de las recomendaciones citadas, la CIOSL presentó una nueva queja el 11 de mayo de 1998, por lo que el Comité de Libertades Sindicales de la OIT recomendó a Costa Rica la adopción de nuevas medidas para dar cumplimiento a las recomendaciones anteriores en relación con el caso específico y expresó otra vez su preocupación por la lentitud de los procedimientos, lo que equivale a "denegación de justicia".

17.       Alegan los peticionarios que las autoridades judiciales se han demostrado incapaces para solucionar este problema y proteger los derechos humanos violados "ya sea por haber dictado resoluciones manifiestamente injustas o por haber incurrido en retrasos injustificados".

18.       Aducen que la petición es admisible con base en la excepción relativa al agotamiento de los recursos jurisdiccionales internos, ya que el Estado ha incurrido en  retardo injustificado en la adopción de la decisión definitiva de la jurisdicción interna. Agregan que el asunto no tiene la complejidad necesaria para justificar la demora de más de 6 años en dictar la correspondiente sentencia; que los interesados fueron "extremadamente" activos en las tramitaciones procesales y que las autoridades judiciales han demostrado una actitud que equivale a una denegación de justicia, como lo ha establecido la OIT. Con esto, expresan los peticionarios, se cumplen los criterios relacionados con la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado y la conducta de las autoridades judiciales,  elementos que conforme a la reiterada jurisprudencia de la Corte y de la Comisión, deben tenerse en cuenta a efectos de determinar si se configura la excepción de retardo injustificado.

B.         El Estado

19.      El Estado aduce que la empresa FERTICA había ya, para la fecha de los hechos denunciados, pasado a manos privadas. Que dicha empresa despidió a todos los trabajadores haciendo el pago de las prestaciones legales correspondientes. Que entre todos los trabajadores despedidos figuran los 275 afiliados a la ATFE.

20.      Aduce el Estado que la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo declaró con lugar las denuncias presentadas por violación de la Convención Colectiva de Trabajo, prácticas laborales desleales y persecución desleal. Que el recurso de apelación presentado por FERTICA fue declarado sin lugar y el Ministerio de Trabajo ordenó, a la dirección mencionada, continuar los procedimientos administrativos correspondientes.

21.      Aduce también el Estado que por resolución del 5 de noviembre de 1997 el Juzgado de Menor Cuantía de Puntarenas (anterior Alcaldía Civil y de Trabajo de esa localidad) declaró prescrita la acción penal por infracción de leyes de trabajo y seguridad social. Que dicha resolución fue confirmada en todos sus extremos por el Juzgado Primero Civil y de Trabajo de Puntarenas el 13 de julio de 1998.

22.      Señala el Estado que tres trabajadores de FERTICA presentaron una demanda contra AFTE y contra el señor Marco Antonio Guzmán Rodríguez el 6 de octubre de 1996, ante el juzgado de trabajo de Puntarenas. Que dicho caso tuvo varias instancias de apelación y que en casación, la Sala Segunda de Casación de la Corte Suprema de Justicia declaró sin lugar la demanda. Asimismo, aduce el Estado que tres recursos de amparo fueron rechazados por la Sala Constitucional porque los magistrados consideraron que el asunto debía ser ventilado en la vía laboral correspondiente.

23.      Argumenta también el Estado que el 9 de febrero de 1996, miembros directivos de ATFE presentaron ante el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, demanda ordinaria  de trabajo contra FERTICA alegando despidos ilegales que contravienen la convención colectiva de trabajo. Que el 8 de marzo de 1996, Indalecio Ordóñez Calvo, en su carácter de Secretario General de ATFE, interpuso ante el mismo juzgado una demanda ordinaria de trabajo contra FERTICA por violaciones a la convención colectiva y  al código de trabajo de Costa Rica.

24.      Aduce el Estado que ambos procesos han seguido "el camino lógico de los asuntos laborales" y que no han estado congelados como equivocadamente alegan los peticionarios. Que ambas demandas se encuentran en fase de dictar sentencia. y que FERTICA, en su calidad de empresa demandada, ha interpuesto varios recursos,  uno de los cuales fue declarado sin lugar por el Tribunal de Trabajo de la Sección Primera del Segundo Circuito Judicial.

25.      El Estado alega que no ha existido un retardo injustificado de justicia porque el proceso ha demorado de acuerdo a cómo lo ha impulsado la parte demandante. Que inclusive, en el año 2002, por medio de resolución, se rechazó un "incidente de deserción" presentado por FERTICA, con lo cual se demuestra que se han otorgado oportunidades de defensa a los demandantes. Alega también el Estado que los peticionarios han gozado de “una vasta gama de recursos judiciales” pero que el hecho de que hayan presentado recursos ante las instancias administrativas y judiciales al mismo tiempo, ha obstaculizado el avance del proceso judicial, toda vez que éste depende de la información que aporte el procedimiento administrativo.

26.      Argumenta también que en el presente caso se han dado todas las garantías judiciales necesarias para proveer de recursos de defensa de los derechos laborales. Señala el Estado costarricense que en ningún momento se ha infringido el debido proceso y que siempre ha sido respetuoso  de la libertad de asociación, lo cual se demuestra con el respaldo dado por el Ministerio de Trabajo a la causa de los peticionarios. Señala igualmente  que ATFE sigue existiendo como sindicato.

27.      Asegura el Estado que el medio idóneo para determinar la violación de la libertad sindical, "la cual es una derivación de la libertad de asociación", es la demanda laboral ordinaria pero no respecto al Estado de Costa Rica sino frente a la empresa privada FERTICA.

28.      El Estado aduce que la cantidad de denuncias presentadas ante instancias administrativas, los escritos presentados en el juzgado laboral correspondiente, los recursos de amparo y las dos demandas interpuestas, demuestran la complejidad del caso y, por ende, justifican el tiempo que ha pasado en la emisión de las sentencias. Que, de acuerdo a los estándares de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el hecho que un proceso judicial se haya extendido en el tiempo no significa necesariamente una violación del plazo razonable, toda vez que para hacer esta determinación se deben tener en cuenta, además, los elementos relativos a la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado y las actuaciones de las partes.  Que en el presente caso los operadores judiciales "han actuado con estricto apego a las reglas del debido proceso y respeto a la igualdad de las partes".

29.      Respecto a la libertad de asociación, el Estado señala que los peticionarios no han demostrado que el Estado haya actuado directamente contra este derecho.

30.      Finalmente, el Estado aduce que el motivo por el cual no se han agotado los recursos jurisdiccionales internos son los recursos administrativos y judiciales interpuestos por los peticionarios.

IV.      ANÁLISIS

A.       Competencia ratione personae, ratione loci, ratione temporis y ratione materiae de la Comisión Interamericana

31.       Los peticionarios se encuentran facultados por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar denuncias ante la CIDH. La petición señala a una serie de presuntas víctimas, respecto de quien el Estado costarricense se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención Americana y en otros instrumentos internacionales. Por otro lado, la Comisión señala que Costa Rica es un Estado parte en la Convención Americana desde el 8 de abril de 1970, fecha en que depositó su instrumento de ratificación. Si bien el Estado adujo que los actos referidos por los sindicalistas fueron producidos por una empresa privada, la Comisión tiene facultad para revisar el caso en relación a la acción estatal en función a la de sus órganos jurisdiccionales y la supuesta falta de garantías de parte de dichos órganos. Por lo tanto la Comisión tiene competencia racione personae para examinar la petición.

32.       La Comisión tiene competencia ratione loci para conocer la petición, por cuanto en ella se alegan violaciones de derechos protegidos en la Convención Americana que habrían tenido lugar dentro del territorio de un Estado parte en dicho tratado, en este caso, el Estado de Costa Rica. La CIDH tiene competencia ratione temporis por cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que habrían ocurrido los hechos alegados en la petición. Finalmente la Comisión tiene competencia ratione materiae, porque en la petición se denuncian violaciones a derechos humanos protegidos por la Convención Americana.

B.          Otros requisitos de admisibilidad de la petición

1.          Agotamiento de los recursos internos

33.       El artículo 46.1.a de la Convención Americana dispone que la admisibilidad de una petición presentada ante la Comisión está sujeta al requisito de "que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos".

34.       En cuanto a este requisito de admisibilidad, la Corte Interamericana ya ha establecido que se trata de un mecanismo que “permite al Estado resolver el problema según su derecho interno antes de verse enfrentado a un proceso internacional, lo cual es especialmente válido en la jurisdicción internacional de los derechos humanos […]”[1].En este caso, el Estado ha aducido la falta de cumplimiento de este requisito de admisibilidad por parte de los peticionarios.

35.       La Comisión considera importante aclarar que las excepciones a la regla del agotamiento de los recursos internos se encuentran estrechamente vinculadas a la determinación de posibles violaciones a ciertos derechos consagrados en la Convención, tales como el derecho al debido proceso (artículo 8) y el derecho a la protección judicial (artículo 25). Cabe tener en cuenta, sin embargo, que el artículo 46.2, por su naturaleza y objeto, tiene contenido autónomo con respecto a las normas sustantivas de la Convención y depende de un estándar de apreciación distinto de aquél utilizado para determinar la violación de los artículos 8 y 25 de este instrumento internacional. Ello hace que la aplicabilidad de las excepciones a la regla del agotamiento de los recursos internos previstas en los literales (a), (b) y (c) del artículo 46.2 deban resolverse como una cuestión de previo y especial pronunciamiento, como lo está haciendo la Comisión al emitir el presente informe.[2]

36.       En el mismo sentido, el artículo 46.2.c de la Convención establece que este requisito de admisibilidad no podrá ser invocado cuando: "haya retardo injustificado en la decisión sobre los mencionados recursos". Habiendo pasado un promedio de 10 años desde que se presentaron los recursos ante los tribunales correspondientes, la Comisión considera que, en el presente caso, se aplica la excepción mencionada.

37.       La Comisión considera  que se intentaron todos los recursos necesarios para atender este retardo de justicia que no es justificado toda vez que el caso no demuestra el nivel de complejidad que el Estado aduce como para explicar un promedio de 10 años de retardo de justicia.

2.          Plazo de presentación

38.       El Reglamento de la Comisión, artículo 32.1, establece que serán consideradas "las peticiones presentadas dentro de los seis meses contados a partir de la fecha en que la presunta víctima haya sido notificada de la decisión que agota los recursos internos."

39.       Habiendo la Comisión concluido que ha existido un retardo injustificado en la tramitación de los recursos jurisdiccionales internos y que se aplica la excepción prevista en el artículo 46.2.c de la Convención Americana, resulta claro que aún no se ha adoptado una decisión definitiva a partir de cuya notificación se pueda contar el plazo de seis meses establecido en el párrafo 1, literal (b) de la misma disposición. Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión estima que la denuncia se ha presentado dentro de un plazo razonable a partir de la fecha en que los derechos de las víctimas fueron presuntamente violados y que, por lo tanto, el requisito relativo al plazo de presentación se cumple conforme a lo establecido en el artículo 32 de su  Reglamento.

3.          Duplicación de procesos y cosa juzgada internacionales

40.       Como ya lo estableció la CIDH en casos anteriores[3], el hecho que los peticionarios, no como individuales pero como sindicato, hayan recurrido a un comité de la OIT para hacer velar sus derechos no es causal para considerar la duplicación de procesos. Las recomendaciones emanadas por el comité de la OIT para el caso específico no tienen la misma naturaleza que el procedimiento ante el Sistema Interamericano de protección de los derechos humanos toda vez que dicho procedimiento produjo una recomendación y no un "arreglo efectivo de la violación denunciada". Ergo, no existe proceso pendiente en la OIT ni tampoco ninguna acción procesal internacional que duplicaría la naturaleza de la labor de la CIDH.

41.       Ante todo lo explicado supra, no surge del expediente que la materia de la petición se encuentre pendiente de otro procedimiento internacional, ni que reproduzca una petición ya examinada por este u otro órgano internacional. Por ello, corresponde dar por cumplidos los requisitos establecidos en los artículos 46.1.c y 47.d de la Convención.

4.          Caracterización de los hechos alegados

42.      La Comisión considera que las alegaciones de los peticionarios relativas a presuntas violaciones de derechos amparados en la Convención Americana, de resultar probadas, podrían caracterizar una violación, en perjuicio de las presuntas víctimas, de los derechos a las garantías judiciales, a la libertad de asociación y a la protección judicial garantizados en los artículos 8, 16 y 25, en relación con el artículo 1.1, de la Convención Americana.

43.       En virtud de lo anterior, al estudiar el fondo de la petición, la Comisión deberá determinar si en este caso la demora injustificada de 10 años en la decisión de los recursos viola las garantías judiciales relativas al plazo razonable (artículo 8.1 de la Convención) así como también si las presuntas víctimas han tenido a su alcance un recurso sencillo, rápido y efectivo ante los jueces y Tribunales competentes, que le haya garantizado el derecho a la justicia y a la protección judicial establecido en el artículo 25 de la Convención. Deberá determinar, asimismo, si se ha violado el derecho a la libertad de asociación amparado en el artículo 16 del mismo instrumento internacional que se haya dado por medio del supuesto retardo injustificado en el poder judicial.

44.       La Comisión destaca que lo dicho anteriormente no implica prejuzgar sobre el fondo de la petición, toda vez que determinará la existencia o no de las violaciones alegadas al estudiar dicho fondo a la luz de todo el acervo probatorio a  su alcance.

V.          CONCLUSIÓN

45.       La Comisión concluye que el caso es admisible y que es competente para examinar el reclamo presentado por los peticionarios en relación con la presunta violación de los artículos 8, 16 y 25 en concordancia con el artículo 1.1 de la Convención Americana, conforme a lo dispuesto por los artículos 46.1.c y d., 46.2.c y 47.b del mismo instrumento internacional y conforme a los artículos 28 y 37 del Reglamento de la Comisión.

46.       Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos y sin prejuzgar sobre el fondo de la cuestión,

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECIDE:

1.      Declarar admisible la presente petición, en relación con los artículos 1.1, 8, 16 y 25 de la Convención Americana.

2.       Notificar esta decisión al Estado y a los peticionarios.

3.       Iniciar el trámite sobre el fondo de la cuestión.

4.       Publicar esta decisión e incluirla en el Informe Anual, a ser presentado ante la Asamblea General de la OEA.

Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 2 días del mes de marzo de 2006.  (Firmado: Evelio Fernández Arévalos, Presidente; Paulo Sérgio Pinheiro, Primer Vicepresidente; Florentín Meléndez, Segundo Vicepresidente; Clare K. Roberts, Freddy Gutiérrez, Paolo G. Carozza y Víctor E. Abramovich, Miembros de la Comisión.