INFORME Nº 23/06[1]

PETICIÓN 71-03

ADMISIBILIDAD

MIEMBROS DEL SINDICATO DE TRABAJADORES DEL

MINISTERIO DE EDUCACIÓN (ATRAMEC)

EL SALVADOR

2 de marzo de 2006

I.            RESUMEN

1.          El 21 de enero de 2003, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Comisión Interamericana" o "la CIDH") recibió una denuncia presentada por la organización Derechos Humanos para las Américas (en adelante "los peticionarios"), en la cual se alega la responsabilidad internacional de la República de El Salvador ("el Estado") por violaciones a los derechos humanos de los miembros fundadores del Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Educación (ATRAMEC), (en adelante "las presuntas víctimas") con motivo de la negativa estatal al reconocimiento legal de la referida organización sindical. Los peticionarios alegaron que los hechos denunciados configuraban la violación al artículo 8.1.a del Protocolo Adicional a la Convención Americana en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante "Protocolo de San Salvador") y al artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ("la Convención Americana") en relación con las obligaciones que derivan del artículo 1.1 del mismo instrumento.

2.         Con relación a la admisibilidad del reclamo, los peticionarios alegaron haber ejercido los recursos internos a través de un recurso constitucional de amparo, haber presentado la petición dentro de un plazo razonable y que la misma petición no estaba siendo conocida o había sido decidida por otro organismo internacional. En respuesta, el Estado salvadoreño solicitó a la Comisión que, de acuerdo con lo establecido por el artículo 47 de la Convención Americana, se declarara la inadmisibilidad de la petición por no exponer hechos que caracterizaran violaciones a los derechos humanos.

3.          Tras analizar las posiciones de las partes, la Comisión concluye que es competente para decidir sobre el reclamo presentado por los peticionarios, y que el caso es admisible, a la luz del artículo 46 de la Convención Americana. En consecuencia, la Comisión decide notificar su decisión a las partes, continuar el análisis de fondo relativo a  las supuestas violaciones de la Convención Americana y publicar el presente Informe de Admisibilidad e incluirlo en su Informe Anual para la Asamblea General de la OEA.

II.          TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN

4.        El 21 de enero de 2003, la Comisión recibió una denuncia presentada por la organización "Derechos Humanos para las Américas", la cual fue radicada bajo el número P-71-03. El 1º de diciembre de 2004, la CIDH transmitió la denuncia al Gobierno de El Salvador, al que la Comisión intimó a presentar su contestación dentro del plazo de dos meses.  El 31 de enero de 2005 el gobierno respondió a la petición. El 1º de febrero de 2005, la Comisión transmitió la respuesta del Estado a los peticionarios. El 13 de junio de 2005, la Comisión recibió respuesta del peticionario a las observaciones del Estado, las cuales retransmitió a este último mediante nota fechada el 27 de julio de 2005. El 2 de septiembre de 2005, el Estado presentó observaciones adicionales sobre cuestiones de admisibilidad de la petición. 

III.      POSICIONES DE LAS PARTES

A.          Los peticionarios

5.          Los peticionarios alegaron en su denuncia inicial que en 1983 fue creada la Asociación de Trabajadores del Ministerio de Educación y Cultura (ATRAMEC) la cual solicitó en diferentes oportunidades, tanto al Ministerio de Interior como al Ministerio de Trabajo y Protección Social, el reconocimiento de su personalidad jurídica. En todas las ocasiones en que lo solicitaron, el reconocimiento de personalidad jurídica les fue negado, lo cual ha llevado a que desde la época la organización tenga existencia sólo de facto.

6.          Según los peticionarios, el 24 de marzo de 2000, ATRAMEC celebró una Asamblea General  ante Notario Público en donde varias trabajadoras y trabajadores se reunieron para manifestar su intención de constituir un sindicato de empresa, cuyo objeto era la defensa de los derechos laborales e intereses económicos de las trabajadoras y trabajadores del Ministerio de Educación. El 5 de abril de 2000, Carlos Manuel Henríquez, actuando como Secretario General del sindicato, presentó ante el Ministerio de Trabajo y Protección Social una solicitud de aprobación de los estatutos del sindicato y el otorgamiento de la personalidad jurídica correspondiente.

7.          El 12 de abril de 2000, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social emitió una resolución en donde declaró "sin lugar" la referida solicitud. El Ministerio expuso que el derecho a constituir sindicatos pertenece exclusivamente a los trabajadores y patronos privados y de las instituciones autónomas y que, siendo los fundadores de ATRAMEC, empleados públicos, su solicitud era improcedente. Esta resolución fue notificada a las presuntas víctimas el 4 de mayo de 2000.

8.          Los peticionarios señalaron que el 5 de mayo de 2000, el Secretario General de la organización sindical presentó un recurso de revocatoria ante el Ministerio de Trabajo. El 8 de mayo de 2000, el Ministerio de Trabajo resolvió el recurso, declarándolo “sin lugar… por improcedente”. Dicha resolución fue notificada el 9 de agosto de 2000.

9.          El 25 de julio de 2000, el Secretario General de ATRAMEC interpuso un proceso de amparo constitucional ante la Sala de lo Constitucional de Corte Suprema de Justicia en contra de la decisión del Ministerio de Trabajo y Protección Social fechada el 12 de abril de 2000, a través de la cual se negó la aprobación de los estatutos y la concesión de personalidad jurídica a ATRAMEC. El 17 de octubre de 2000, la Sala de lo Constitucional admitió la demanda, decisión de la cual fue notificado el demandante el 1º de noviembre de 2000.  El 5 de marzo de 2001, la Sala de lo Constitucional emitió un acto de sustanciación en el que determinó que contaba con las pruebas necesarias para pronunciarse sobre el fondo del asunto, en virtud de lo cual ordenó que "se traiga para sentencia el presente proceso". Los peticionarios alegaron que entre esta decisión y la fecha de presentación de la denuncia transcurrió más de un año y diez meses sin que se emitiera la sentencia correspondiente[2].

10.      Los peticionarios adujeron que la negativa de la inscripción de los estatutos y de reconocimiento legal de la organización sindical es una violación a los principios fundamentales de la libertad sindical, establecidos en el artículo 8.1.a del Protocolo de San Salvador. Los peticionarios argumentaron que la denegatoria de reconocimiento de personalidad jurídica impide de plano el ejercicio del derecho a la sindicación dado que la legislación salvadoreña establece que “para que los sindicatos constituidos de acuerdo con éste Código tengan existencia legal, deberán obtener su personalidad jurídica”[3]. Los peticionarios adujeron que tanto las normas internas como la conducta de las autoridades vulneran principios básicos contenidos en las Normas Internacionales del Trabajo y protegidos por las normas del Protocolo de San Salvador.

11.      Respecto del requisito de agotamiento de los recursos internos, los peticionarios manifestaron que habían iniciado el recurso judicial idóneo para revertir la situación jurídica infringida sin que a la fecha de presentación de la petición, la Corte Suprema hubiere dado una respuesta de fondo al recurso de amparo constitucional impetrado. Los peticionarios señalaron que en la decisión del recurso se verificaba retardo procesal injustificado, dado que a casi dos años de haberse cerrado la controversia probatoria y estar el proceso para fallo, ninguna decisión había sido tomada. Los peticionarios señalaron que la legislación no establece ningún plazo específico para resolver de este recurso, pero que ningún término procesal interno, inclusive los más solemnes y largos, admiten un período tan prolongado para dictar sentencia[4].  En consecuencia, los peticionarios adujeron que se encontraban exceptuados de demostrar el agotamiento de dicho recurso por la dilación injustificada en su trámite.

12.      Los peticionarios también alegaron que no podía considerarse que la misma petición hubiera sido examinada por otro organismo internacional o que estuviere pendiente ante el mismo. Señalaron que el 31 de mayo de 2000 ATRAMEC presentó una queja ante el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Según los peticionarios, dicha institución emitió el informe 323 relativo al caso 2085 en el que aborda la cuestión relativa a la denegación de personalidad jurídica de ATRAMEC. No obstante, adujeron los peticionarios, no existe identidad entre los dos casos debido a que i) los peticionarios son distintos ante las dos instancias, lo que indica que no hay identidad subjetiva; ii) ante la OIT sólo se litigó el rechazo administrativo de la personería jurídica, más no se denunciaron las actuaciones jurisdiccionales derivadas de los hechos; iii) dado que El Salvador no ha ratificado los convenios esenciales de la OIT, las pretensiones ante dicho organismo se basaron más en "apelaciones éticas y compromisos morales" que en el incumplimiento de obligaciones internacionales, por el contrario, la materia de que trata la petición ante la CIDH es el incumplimiento estatal de sus obligaciones convencionales.

B.         Posición del Estado

13.      El Estado no controvirtió la veracidad de los hechos presentados por los peticionarios. El Estado tampoco se refirió expresamente al cumplimiento de los requisitos de previo agotamiento de los recursos internos, plazo de presentación de la petición o litis pendencia internacional.

14.      El Estado adujo que la petición no presentaba hechos que caractericen violaciones a los derechos protegidos por la Convención Americana o por el Protocolo de San Salvador. A juicio del Estado, el Protocolo de San Salvador establece limitaciones y restricciones al ejercicio del derecho a la sindicación, para lo cual se remite "lógicamente a lo dispuesto por la legislación nacional de cada Estado parte, y condicionando este pronunciamiento a que éstas salvaguarden, entre otros, los derechos y libertades de los demás, e incluso va más allá, al establecer que el ejercicio del derecho de sindicación de miembros de la fuerza armada, la policía y de otros servicios públicos esenciales están sujetos a las limitaciones y restricciones que impone la ley".

15.      Según alegó el Estado, de las normas constitucionales salvadoreñas se deriva que el servicio que presta el Ministerio de Educación a favor de la población es de aquellos esenciales debido a que el Ministerio es garante de ejercicio del derecho a la educación, así como ente rector de las políticas educativas en todo el país[5]. De allí que la continuidad de las funciones del Ministerio resulte básica para el fortalecimiento de una sociedad democrática como la salvadoreña.

16.      El Estado señaló que, acorde con las normas del Protocolo de San Salvador, su legislación interna establece que el derecho de asociación de las trabajadoras y trabajadores para la defensa de sus respectivos intereses en asociaciones profesionales o sindicatos “pertenece única y exclusivamente a los patronos y trabajadores privados y a los trabajadores de instituciones oficiales autónomas, y solamente estos últimos tiene derecho a personalidad jurídicas y a ser protegidas en el ejercicio de sus funciones”[6]. El Estado entiende que las limitaciones que comprenden sus normas constitucionales y legales son aquellas “limitaciones y restricciones previstas por la ley” de las que habla el Protocolo de San Salvador y, por ende, no constituyen violaciones al derecho de sindicación.

17.      Adicionalmente, el Estado argumentó que los peticionarios, al recurrir al Ministerio de Trabajo y Previsión Social y ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, tuvieron a su disposición e hicieron uso de las instancias que el marco jurídico salvadoreño prevé para garantizar el derecho de audiencia y de protección judicial de sus habitantes, habiendo obtenido los peticionarios, en todo momento, respuesta en relación con las peticiones por ellos presentados, las cuales en este caso no fueron favorables a sus intereses.  El Estado adujo que en el caso específico, se tramitó un recurso de amparo regulado por la Ley de Procedimientos Constitucionales, el cual fue sustanciado de acuerdo con las normas internas, y declarado sin lugar por la Corte Suprema el 3 de junio de 2003, al no asistirle razones jurídicas a los demandantes. En particular, la Corte Suprema decidió que

La vigente Constitución reconoce un derecho general de asociación –artículo 7Cn-, es decir, cualquier persona puede asociarse libremente con otra u otras para constituir entes colectivos; sin embargo, no reconoce un derecho de libertad sindical en sentido general –artículo 47 inciso 1º Cn-, sino que lo hace de forma particular para los patronos y los trabajadores del sector privado y de las instituciones oficiales autónomas. Es de forma particular, porque no se establece un derecho de libertad sindical para todo trabajador, lo hace únicamente para un sector laboral; aspecto que es regulado en igual sentido por el Código de Trabajo, específicamente en el artículo 204 […]

En ese sentido, cuando el demandante y sus compañeros de labores ejercen su derecho de libertad de asociación y se abocan al Ministerio de Trabajo para que éste, a través de su titular le confiera la personería jurídica al denominado Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Educación y no se les confiere, no existe trasgresión a su derecho de libertad sindical, ya que son personas que por su relación laboral, se encuentran al margen de la titularidad de ese derecho[7].

18.      En virtud de las anteriores consideraciones, el Estado solicitó a la Comisión que, de acuerdo con lo establecido por el artículo 47 de la Convención Americana, se declarara la inadmisibilidad de petición por no exponer hechos que caractericen violaciones a los derechos humanos.

IV.     ANÁLISIS DE ADMISIBILIDAD

A.      Competencia de la Comisión ratione materiae, ratione personae, ratione temporis y ratione loci

19.      Los peticionarios se encuentran facultados por el artículo 44 de la Convención Americana y el artículo 19(6) del Protocolo de San Salvador para presentar denuncias ante la CIDH. La petición señala como presuntas víctimas a Carlos Manuel Henríquez, Delmy Idalia Zaragoza de Valladares, Salvador Alfonso Guillén, Carlos Alberto Larín Avilés, Elías de Jesús Rivera Espinoza, Jorge Alberto Valencia Laínez, José Alfonso Martínez García, Luís Alberto Salguero Ramírez, Mario Pérez Ramírez, Samuel Elías Bermúdez, Fátina Yeseny Pineda Ramos, Francisco Morán, Jorge Alberto Zúñiga Landaverde, Saúl Orellana García, Carlos Armando Ramírez, Ada Norma Cruz Quezada, José Ignacio Santos, Elías Velásquez Martínez, Amilcar Humberto Larín Muñoz, Mauricio Bernal Cárcamo, Omar Aguillón, José Adolfo Pérez, María Rebeca Pérez de Tobar, Rufino Saavedra Escamilla, Mario Ramírez Berríos,  Juan Alfredo Ramos, David Ernesto Méndez Julio Adalberto Cardona, Juan Antonio Ayala Abarca, José Alfonso Barrera Quintanilla, Rafael Antonio Rosales, Camilo Hernández Alfaro, Manuel Horacio Escalante, Guillermo Antonio Córdova, Manuel Álvaro Vides, Margarito Martínez, José Antonio Ortiz, José Hernán Toledo Contreras, Manuel Humberto Cerna, Juan Bautista Hernández, Manuel Darío González, Ana Ruth Granados y Ana Julia Regalado Ascencio, personas naturales respecto de quienes El Salvador se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención Americana. En lo concerniente al Estado, la Comisión señala que El Salvador es un Estado parte en la Convención Americana, desde el 23 de junio de 1978, fecha en que se depositó el instrumento de ratificación respectivo. Asimismo, El Salvador es parte del Protocolo de San Salvador desde el 6 de junio de 1995. Por lo tanto la Comisión tiene competencia ratione personae para examinar la petición.

20.      La Comisión es competente ratione materiae porque los peticionarios alegan violaciones de derechos protegidos por la Convención Americana que, si se probaran, podrían constituir violaciones de los artículos 1.1 y 25 de dicha Convención. Así como alegan violaciones al artículo 8.1.a del Protocolo de San Salvador, del cual la CIDH es competente la para conocer, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 19 del mismo instrumento.

21.      La Comisión posee competencia ratione loci, ya que las violaciones de derechos alegadas ocurrieron dentro del territorio de un Estado parte de la Convención Americana. La Comisión posee competencia ratione tempori, porque desde la fecha de iniciación de los alegados hechos ya estaba en vigor para el Estado salvadoreño la obligación de respetar y garantizar los derechos consagrados en el Convención Americana.

B.          Otros requisitos de admisibilidad

1.         Agotamiento de los recursos internos

22.      El artículo 46.1 de la Convención Americana establece como requisito de admisibilidad de un reclamo el previo agotamiento de los recursos disponibles en la jurisdicción interna del Estado. Los peticionarios argumentaron que iniciaron un recurso de amparo constitucional el 25 de julio de 2000 y que para la fecha de presentación de la petición internacional (21 de enero de 2003) no habían tenido una decisión final, pese a que el proceso llevaba inactivo, a la espera de sentencia, más de un año y diez meses. El Estado señaló que el recurso de amparo había sido objeto de sentencia final el 3 de junio de 2003. En consecuencia, la Comisión considera que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 3 de junio de 2003 agotó la discusión judicial interna y, en consecuencia, se cumplió el requisito estipulado en el artículo 46.1.1 de la Convención Americana.

2.         Presentación en plazo de la petición

23.      El artículo 46.1.b de la Convención establece que toda petición debe presentarse dentro de un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que se haya notificado a los peticionarios de la sentencia definitiva que agota los recursos internos. La petición fue recibida en la Comisión el 21 de enero de 2003 y durante su trámite ante la Comisión se emitió, el 3 de junio de 2003, la última decisión judicial interna. En consecuencia, la Comisión encuentra cumplido el requisito establecido por el artículo 46.1.b de la Convención.

3.        Duplicación de procedimientos y cosa juzgada internacionales

24.      La Comisión entiende que en lo sustancial la petición no está pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional, y que no es sustancialmente la reproducción de ninguna petición anterior ya examinada por la Comisión u otro organismo internacional. En el presente caso la Comisión toma nota que con anterioridad a la presentación de la denuncia ante la CIDH, el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) conoció de una queja presentada por el Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Educación (ATRAMEC), por lo cual corresponde analizar si concurre la duplicación de procedimientos o la cosa juzgada internacional.

25.      La Corte Interamericana, por su parte, ha sostenido que

La frase “sustancialmente la reproducción” significa que debe existir identidad entre los casos.  Para que exista dicha identidad se requiere la presencia de tres elementos, a saber: que las partes sean las mismas, que el objeto sea el mismo y que la base legal sea idéntica.  En el presente caso no hay duplicidad de procedimientos[8].

26.      Por su parte, la Comisión ha sostenido que para que se considere que en un caso hay duplicación o cosa juzgada internacional se requiere que la petición esté siendo considerada, o haya sido decidida, por un organismo internacional que tenga competencia para adoptar decisiones sobre los hechos específicos contenidos en la petición, y medidas tendientes a la efectiva resolución de la disputa de que se trate[9]. La Comisión se ha referido en el pasado a determinados procedimientos internacionales que no se consideran sujetos a estas características y, por tanto, no se considera que aplique la regla de la duplicidad[10]. Asimismo, la Comisión ha considerado la inadmisibilidad de peticiones que han sido previamente presentadas ante el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, cuya competencia es similar a la de la Comisión y por tanto genera la duplicación a la que se refieren los artículos 46.1.c y 47.d de la Convención Americana[11].

27.      La Comisión ha establecido con anterioridad que las decisiones del Comité de Libertad Sindical "no conlleva[n] ningún efecto jurídico vinculante, ni pecuniario-restitutivo, o de carácter indemnizatorio"[12] y, por tanto, no es un procedimiento de arreglo internacional que inhiba la competencia de la CIDH, al no conducir a un arreglo efectivo. Por lo tanto, la Comisión encuentra que no debe inhibirse de conocer la petición, de acuerdo con lo establecido en los artículos 46.1.c y 47.d de la Convención.

4.         Caracterización de los hechos alegados

28.      En el presente caso, no le corresponde a la Comisión en esta etapa del procedimiento decidir si se produjeron las alegadas violaciones a los artículos de la Convención Americana de la presunta víctima. A efectos de la admisibilidad, la CIDH debe resolver en este momento únicamente si se exponen hechos, que de ser probados, pudieran caracterizar violaciones a la Convención, como lo estipula el artículo 47.b de la Convención Americana, y si la petición es "manifiestamente infundada" o sea “evidente su total improcedencia” según el inciso (c) del mismo artículo.

29.      El criterio para la apreciación de estos extremos es distinto al requerido para pronunciarse sobre el fondo de una denuncia. La CIDH debe realizar una evaluación prima facie y determinar si la denuncia fundamenta la aparente o potencial violación de un derecho garantizado por la Convención, pero no establecer la existencia de dicha violación. El examen que corresponde efectuar en este momento es simplemente un análisis sumario que no implica un prejuicio o un avance de opinión sobre el fondo del asunto. El propio Reglamento de la Comisión al establecer dos claras etapas de admisibilidad y de fondo, refleja esta distinción entre la evaluación que debe realizar la Comisión a los fines de declarar una petición admisible y la requerida para establecer una violación.

30.      En opinión de la Comisión, los argumentos del Estado señalando que no se habrían producido violaciones a la libertad sindical y la protección judicial no constituyen una cuestión de admisibilidad que demuestre que la petición sea manifiestamente infundada o su improcedencia evidente. Tales argumentos serán examinados por la Comisión en la etapa relativa al fondo del caso.

31.      La Comisión toma nota de que en la petición se plantean importantes cuestiones referentes al contenido del derecho a la libertad de sindicación, en especial, a las facultades de las trabajadoras y trabajadores para constituir y afiliarse a las organizaciones de su elección y las restricciones permisibles a dicho derecho en un Estado democrático. La Comisión considera que no resultan manifiestamente infundados los argumentos esgrimidos por el peticionario en cuanto a la posible vulneración del artículo 8.1.a del Protocolo  de San Salvador y el artículo 25 de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento.

32.      Igualmente, en virtud del principio iura novit curia, y de que el alegado retardo injustificado del recurso de amparo podría llegar a configurar una violación al derecho que tiene toda persona a ser oída por un tribunal judicial dentro de un plazo razonable, la CIDH adicionalmente admite el presente caso por la presunta violación del artículo 8 de la Convención Americana.

 V.       CONCLUSIÓN

33.      La Comisión concluye que el caso es admisible y que es competente para examinar el reclamo presentado por los peticionarios sobre la presunta violación de los artículos 1, 8, y 25 de la Convención Americana; así como de la presunta violación al artículo 8 del Protocolo de San Salvador.

34.      En virtud de los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos, y sin prejuzgar sobre el fondo del asunto,

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECIDE:

1.       Declarar admisible el caso de autos en relación con los artículos 8, y 25 de la Convención Americana, en relación con las obligaciones generales consagradas en el artículo 1.1 de dicho tratado y el artículo 8 del Protocolo de San Salvador.

2.        Transmitir el presente informe a los peticionarios y al Estado.

3.        Continuar con su análisis de los méritos del caso.

5.         Publicar el presente informe e incluirlo en el Informe Anual de la Comisión a la Asamblea General de la OEA.

Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 2 días del mes de marzo de 2006.  (Firmado): Evelio Fernández Arévalos, Presidente; Paulo Sérgio Pinheiro, Primer Vicepresidente; Clare K. Roberts, Freddy Gutiérrez Trejo, Paolo G. Carozza y Víctor E. Abramovich, miembros de la Comisión.