INFORME Nº 123/06

PETICIÓN 997-03

ADMISIBILIDAD

ALICIA BARBANI DUARTE, MARÍA DEL HUERTO BRECCIA Y OTROS

(GRUPO DE AHORRISTAS DEL BANCO DE MONTEVIDEO)

REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY

URUGUAY

27 de octubre de 2006

          I.          RESUMEN

1.        El 17 de octubre de 2003, las señoras Alicia Barbani Duarte y María del Huerto Breccia Farro (“las peticionarias”) presentaron, en su nombre y en nombre de 686 personas más, una denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (“la Comisión”) en contra de la República del Uruguay (el “Estado”) por la presunta violación de sus derechos a la vida (artículo 4), propiedad privada (artículo 21), e igualdad ante la ley (artículo 24), juntamente con la violación de las obligaciones de respetar los derechos y adoptar medidas (artículos 1.1 y 2) previstos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (la “Convención Americana”). Las violaciones alegadas serían responsabilidad del Estado por el delito de estafa perpetrado en contra de algunos ahorristas del TCB-Banco de Montevideo, con la supuesta connivencia de las autoridades uruguayas debido a su omisión de controlar las actividades de dichos bancos y sus propietarios.

2.        Con relación a la admisibilidad del reclamo, las peticionarias alegaron que la petición cumplía con los requisitos exigidos por el artículo 46 de la Convención y que agotaron los recursos internos elaborados por el Estado cuando presentaron sus peticiones ante la Comisión Especial creada por el artículo 31 de la Ley 17.613.  El Estado, por su parte, alegó que la petición era inadmisible tanto por razones de forma --no agotamiento de los recursos judiciales internos aún en proceso--  como de fondo, en cuanto alegadamente no se ha verificado violación alguna de los pretensos derechos humanos concernidos.

3.        Tras analizar las posiciones de las partes, la Comisión concluyó que era competente para decidir sobre el reclamo presentado por las peticionarias, y que el caso era admisible, a la luz del artículo 46 de la Convención Americana.  En consecuencia, la Comisión decidió notificar su decisión a las partes y hacer público el presente Informe de Admisibilidad e incluirlo en su Informe Anual.

            II.         TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN

            4.         El 17 de octubre de 2003, la Comisión recibió una denuncia presentada por las señoras Alicia Barbani Duarte y María del Huerto Breccia Farro, a la cual se le otorgó el número P-997-03.  El 6 de abril de 2004, la Comisión solicitó a las peticionarias que proveyeran información adicional sobre el agotamiento de los recursos internos.  Las peticionarias respondieron a dicha solicitud el 15 de diciembre de 2004 con la reformulación de su denuncia original.  El 20 de diciembre de 2004, la Comisión trasladó al Estado las partes pertinentes de la denuncia, solicitando su respuesta dentro de un plazo de dos meses.  El 9 de febrero de 2005, el Estado solicitó una prórroga para presentar su respuesta, la cual fue otorgada por la Comisión el 15 de febrero por un plazo de 28 días.  El 22 de febrero de 2005, el Estado presentó sus observaciones a la petición, las cuales fueron trasladadas a las peticionarias en fecha 23 de febrero de 2005.  El 21 de marzo de 2005, la Comisión recibió las observaciones de las peticionarias a la respuesta del Estado, las cuales fueron trasladadas a éste el 23 de junio del mismo año, sin pedido de observaciones.  El 17 de octubre de 2005, durante su 123º periodo ordinario de sesiones, se llevó acabo una audiencia sobre la admisibilidad de la denuncia, convocada por la Comisión, con participación de las peticionarias y representantes del Estado uruguayo.  El 16 de febrero de 2006, como resultado de esta audiencia, la Comisión solicitó información adicional a las dos partes sobre el agotamiento de los recursos internos, específicamente la disposición de recursos de nulidad.  El Estado y las peticionarias presentaron sus respuestas el 24 de febrero y el 5 de marzo de 2006, respectivamente.  El Estado presentó una información adicional, elaborada por el Banco Central del Uruguay de fecha 15 de septiembre de 2006.  Esta información ha sido transmitida a las peticionarias.

III.      POSICIONES DE LAS PARTES

            a.         Posición de las peticionarias

5.        Las peticionarias denunciaron la presunta violación del derecho a la propiedad de 686 ahorristas uruguayos sobre sus depósitos, como consecuencia de la “pasiva complicidad” de las autoridades uruguayas frente a la “estafa” cometida por los miembros y dirigentes del Banco de Montevideo[1].  La petición señala que el 21 de junio de 2002 fueron intervenidos por el Banco Central del Uruguay el Banco de Montevideo y el Banco Caja Obrera, los dos pertenecientes al Grupo Velox.  Según la petición, el 24 de junio de 2006, alrededor de 1,200 ahorristas del Banco de Montevideo se enteraron de que sus ahorros habían sido transferidos al exterior sin su consentimiento y que habían sido víctimas de una “gran estafa” llevada a cabo por la familia Peirano, socia mayoritaria del Grupo Velox, con la complicidad y pasividad del Banco Central del Uruguay y el Ministerio de Economía y Finanzas.

6.        Las peticionarias alegaron que la estafa se realizó de la siguiente manera.  La sociedad denominada Trade & Commerce Bank (TCB), poseía una oficina de representación en Montevideo con domicilio en el mismo edificio del Banco de Montevideo, y tenía facultades para ofrecer servicios de asesoramiento y asistencia técnica con el fin de preparar, promover o facilitar negocios de sus representados.  El TCB no podía realizar, por cuenta propia ni de sus representados, actividades de intermediación financiera, como tampoco operaciones crediticias y cambiarias, ni recibir sumas de dinero, títulos valores o metales precioso de terceros a cualquier título.  Sin embargo, el TCB, sin autorización del Banco Central del Uruguay y ante la falta de fiscalización de éste, a través de su intermediario el Banco de Montevideo, captaba ahorro público viciando el consentimiento de los ahorristas.  Luego, se giraban los depósitos a las Islas Caimán donde se encontraba el domicilio del Grupo Económico Velox, propietaria tanto del Banco de Montevideo como del TCB.

7.        Así, se alega, los clientes fueron engañados, creyendo que sus ahorros eran depositados en el Banco de Montevideo, pero éstos, de hecho, eran trasladados a cuentas en el exterior.  Según las peticionarias, para inducir a error a los depositantes, la sociedad organizó una serie de datos y herramientas para viciar la voluntad de las víctimas como la identidad entre el logo del Banco de Montevideo S.A y el del Trade & Commerce Bank.  Las peticionarias informan que, con la intervención del Banco Central del Uruguay al Banco de Montevideo, se descubrió esta situación, la cual afectó aproximadamente a 1,200 personas en Uruguay, Argentina y Paraguay.

8.        Las peticionarias señalaron que estos hechos se presentaron dentro de un contexto de crisis financiera por la que atravesó el Uruguay como reacción por la crisis Argentina[2].  Para contrarrestar dicha crisis el Parlamento uruguayo emitió, el 27 de diciembre de 2002, la Ley 17.613 sobre “Fortalecimiento del Sistema Bancario”[3].  Aducen las peticionarias, que si bien dicha ley pretendía paliar los efectos devastadores de la crisis para los usuarios del sistema financiero, ésta fue ineficaz y no proveyó a los ahorristas adecuado acceso a un recurso efectivo para recuperar sus ahorros en violación al derecho al acceso a los recursos judiciales, establecido en el artículo 25 de la Convención Americana.  Según lo sostenido por las peticionarias, el artículo 31 de la citada Ley facultó al Banco Central del Uruguay a otorgar a los ahorristas del Banco de Montevideo los mismos derechos que correspondieran a los demás ahorristas, en aquellos casos en que sus depósitos hubieren sido “transferidos a otras instituciones sin mediar su consentimiento”.  Para tal efecto, la Ley estableció una Comisión Especial que debía estudiar los reclamos de los ahorristas y otorgarles los derechos correspondientes en caso de que encontrara los tres requisitos establecidos por la ley: la existencia de un depósito previo, la transferencia a otra institución y la falta de consentimiento del ahorrista.

9.         Las peticionarias argumentaron que la Comisión Especial nombrada por el Banco Central tomó una actitud totalmente contraria a las claras y taxativas normas de la Ley, lo cual condujo a que de las más de 1.200 peticiones, sólo 22 fueran declaradas procedentes.  Se alega además que las pocas peticiones aprobadas, lo fueron en forma irregular, utilizando argumentos favorables de testigos, en algunos escasos expedientes, y refutando con iguales argumentos otros, cuya situación era absolutamente idéntica en violación al derecho a la igualdad ante la ley.  Esta Comisión Especial, según las peticionarias, fue compuesta de hombres de confianza del Gobierno y aprobó algunos pocos y denegó la mayoría, siendo los argumentos expuestos ridículos.  Entre los 22 casos aprobados, las peticionarias señalan que se les haya otorgado la calidad de ahorristas a tres personas que eran ex-funcionarios y ex-gerentes del Banco de Montevideo que tenían exactamente los mismos depósitos que las peticionarias y que los demás ahorristas, con el agravante que ellos conocían toda la operativa y el funcionamiento interno de dicho banco.  Esta Comisión, según las peticionarias, ha hecho un trato discriminatorio que constituye una violación al derecho de igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 24 de la Convención Americana. 

10.     Como consecuencia de esta negativa y del gran impacto que para muchos ahorristas significó la pérdida de sus ahorros de toda la vida, afirman las peticionarias que cinco personas se suicidaron, con lo cual, al violarse el derecho de propiedad, consagrado en el artículo 21, se negó la dignidad humana y se lesionó en este caso consecuentemente el derecho a la vida consagrada en el artículo 4 de la Convención Americana.

11.     Respecto de los requisitos de admisibilidad, las peticionarias afirmaron haber interpuesto en tiempo y forma todos los recursos administrativos y judiciales pertinentes.  En materia penal, las personas afectadas interpusieron denuncias penales que fueron conocidas por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 8º Turno, quien ha dispuesto el procesamiento y prisión de varios ex-gerentes del Banco de Montevideo como presuntos coautores responsables del delito de fraude, simulación e infracción de Estatutos, conforme a lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 2.230[4]. Igualmente, por los hechos se encuentran siendo procesados por el Juzgado Letrado en lo Penal de 8º Turno los hermanos Juan, José y Dante Peirano Basso, miembros de la Junta Directiva del Grupo Velox[5].  Durante el trámite de la petición, no obstante dichos procesos, las peticionarias adujeron que hasta la fecha no había ninguna persona condenada con sentencia firme por responsabilidad de los delitos denunciados.

12.     Por otro lado, las peticionarias adujeron que en materia de restitución de sus ahorros interpusieron los recursos administrativos y legislativos que tuvieron a su alcance.  El Poder Ejecutivo promulgó la Ley 17.613 de fecha 27 de diciembre de 2002 para proteger a los ahorristas que habían depositado sus ahorros en el ex-Banco de Montevideo.  Afirman que presentaron sus reclamaciones ante la Comisión Especial, creada en virtud del esa Ley, las cuales fueron rechazadas de manera infundada y discriminatoria.  El artículo 31 de la Ley 17.613 dispone –como norma de excepción y por ende de interpretación estricta- que se comprenda en las disposiciones sólo aquellos casos en que acumulativamente se cumplan los siguientes requisitos: a) ser ahorrista de los Bancos de Montevideo o Caja Obrera; b) cuyos depósitos hayan sido transferidos a otras instituciones y c) sin mediar su consentimiento.  Según las peticionarias, el grupo de ahorristas que representan depositó los ahorros en el ex-Banco de Montevideo y los ahorros fueron desviados sin su consentimiento hacia una Institución del mismo Grupo Económico (Grupo Peirano) con sede en el extranjero denominado T.C.B. y que no tenía autorización para captar ahorro público en la República Oriental del Uruguay.

13.       Las peticionarias afirman que el último recurso interno que tuvieron fue acudir al poder legislativo para que se reconocieran sus derechos.   Así, los ahorristas impulsaron la aprobación de un proyecto de ley para que se declarara, por vía interpretativa, que estaban conferidos en la facultad comprendida al Banco Central del Uruguay en el artículo 31 de la Ley 17.613.  Las peticionarias aseguran que pese a que el proyecto fue aprobado en primer debate, el 4 de mayo de 2004, la Cámara de Diputados negó definitivamente la proposición.

14.       Las peticionarias declaran que el Banco Central del Uruguay, el Ministerio de Economía y Finanzas y los Poderes Ejecutivo y Legislativo no sólo violaron el derecho de propiedad de los ahorrista con actos directos, sino que omitieron el deber de garantizar el pleno ejercicio del derecho de propiedad de los ahorristas, impidiendo la reparación de las violaciones cometidas por el Banco de Montevideo, propiedad de un grupo familiar conocido como Grupo Peirano, quien cometió una estafa de idénticas características contra ahorristas uruguayos en el año 1972.  La inoperancia y pasividad cómplice de las autoridades, respecto a los ahorristas del Banco de Montevideo, afirman las peticionarias, cuyos ahorros fueron desviados al exterior sin su consentimiento, les perjudicó, lesionó y afectó directamente con múltiples violaciones de los derechos humanos, en especial de los derechos de propiedad, de igualdad y a la vida.

            B.         Posición del Estado

15.       El Estado solicitó que la denuncia fuera declarada inadmisible debido a que “no se han agotado los recursos de la jurisdicción interna, ni a nivel de la justicia administrativa ni de la justicia civil”.  Además, el Estado argumentó que no tuvo ningún tipo de responsabilidad por los hechos descritos y que sus autoridades administrativas, legislativas y judiciales adoptaron las medidas legales pertinentes para solventar la situación y resolver las peticiones presentadas por los inversores, por lo cual no se produjeron las supuestas violaciones.

            16.       El Estado señaló, como cuestión previa y de especial pronunciamiento, lo siguiente:

a)       Quienes subscribieron la denuncia (...) son inversores en participaciones de certificados de depósito emitidos por un banco constituido y radicado en Islas Caimán, denominado Trade & Commerce Bank, el cual no era supervisado ni controlado por el Banco Central del Uruguay[6].

b)       La participación de dichos certificados de depósito era una más de las variadas inversiones que ofrecía el Banco de Montevideo S.A.

c)        Dicha inversión era realizada por cuenta y riesgo del cliente.

d)        El emisor de los certificados de depósito, obligado al cumplimiento de las obligaciones que de los mismos se derivaban, era una institución controlada por la autoridad competente de Islas Caimán.

e)       Banco de Montevideo S.A. era una institución de intermediación financiera, sujeta al control y supervisión del Banco Central del Uruguay, la que, por diversos incumplimientos normativos fue primeramente intervenida el 21 de junio de 2002 por la autoridad banco centralista con desplazamiento de sus autoridades estatutarias, decretándose el 31 de diciembre de 2002, debido a la deficitaria situación patrimonial que la tornaba inviable su liquidación, la que se encuentra también a cargo del Banco Central del Uruguay en calidad de administrador fiduciario.

f)        Algunos de los hechos desencadenantes de la intervención de la entidad en junio de 2002, por configurar ilícitos reprimidos por la ley penal, fueron inmediatamente denunciados ante la Justicia competente, la que determinó en agosto de 2002 el procesamiento con prisión de los Directivos de Banco de Montevideo S.A., en diciembre de 2003 de uno de sus accionistas mayoritario y posteriormente en agosto de 2004 en algunos gerentes de la entidad bancaria o personal vinculado a la misma.

g)       El Banco Central del Uruguay en aras de tutelar los derechos de los ahorristas de Banco de Montevideo S.A. por sus colocaciones en dicha institución, en suma protección del ahorro público, promovió y obtuvo la traba de embargo sobre más de trescientos activos propiedad de personas físicas o jurídicas vinculadas directa o indirectamente a la citada institución, promoviendo además el juicio ordinario por daños y perjuicios, a fin de obtener sentencia de condena y proceder a la realización de los activos embargados a efectos de resarcir el daño causado por el ilícito proceder de los directivos de la entidad bancaria.

h)       En el marco del proceso liquidatorio, y a través del vehículo creado a tal efecto, denominado Fondo de Recuperación de Patrimonio Bancario, los ahorristas de Banco de Montevideo comenzaron a percibir a partir de septiembre de 2003 parte del recupero de sus ahorros.

i)        Banco de Montevideo S.A. integraba conjuntamente con Banco Velox en Argentina, Banco Alemán Paraguayo en Paraguay, Trade & Commerce Bank y otras sociedades un grupo denominado “Grupo Velox”.

j)        Todas estas sociedades ingresaron en estado de liquidación, conforme a la normativa imperante en los respectivos países de su radicación, liquidación que por otra parte se procesa en lo forma y sustancial con independencia en cada Estado.

k)       Conforme a nuestro ordenamiento jurídico, la mera existencia de sociedades pertenecientes al mismo Grupo, no constituye per se fundamento suficiente para aplicar la teoría del disregard, la que legalmente está sujeta a la justificación del fraude en perjuicio de los acreedores.

l)        Las maniobras fraudulentas constatadas no fueron realizadas en beneficio de Banco de Montevideo S.A., sino que por el contrario, éste ha sido damnificado, por el propio Trade & Commerce Bank.

17.       El Estado adujo que el Banco Central promovió un juicio ordinario por daños y perjuicios a fin de obtener una sentencia de condena y de realizar los activos embargados a efectos de resarcir el daño causado por el ilícito proceder de los directivos de la entidad bancaria.

            18.       El Estado expuso que las peticionarias cuentan con recursos adecuados e idóneos para solicitar judicialmente la reparación por el daño patrimonial que alegaron.  Así, conforme al artículo 31 de la Ley 17.613 de 27 de diciembre de 2002, el Banco Central conformó una Comisión Especial integrada por tres miembros de reconocida trayectoria, la que debía analizar si las peticiones cumplían los tres requisitos establecidos por la ley.  Una vez analizadas dichas peticiones, la Comisión formuló al Directorio del Banco Central una recomendación, caso por caso, de acoger o rechazar la respectiva solicitud, decisión de la administración que se “exterioriz[ó] mediante el dictado de un acto administrativo debidamente fundado”.  El Banco Central, conforme al imperio legislativo, estaba obligado a actuar en un margen muy estrecho que le impedía incursionar en el análisis de aspectos de competencia exclusiva y excluyente del Poder Judicial por lo que sólo podía acoger dichas peticiones que fehacientemente acreditaran que el depósito había sido transferido sin la autorización del titular.

19.       El Estado apuntó que conforme al ordenamiento jurídico uruguayo, frente a una decisión de la Administración (como lo es una resolución del Banco Central del Uruguay) la persona interesada dispone de tres alternativas: (i) lo consiente expresamente; (ii) no lo recurre dentro del plazo de 10 días inmediatos y siguientes a su notificación o publicación en el Diario Oficial con lo cual opera el consentimiento tácito; o (iii) interpone contra el acto administrativo un recurso judicial.   En caso de que la persona interesada no recurra oportunamente la decisión en el plazo establecido, la misma no es revisable posteriormente por la justicia administrativa dado que el consentimiento implica la aceptación de la decisión de la administración.   Así las cosas, en último término, las peticionarias debieron, si ese era su deseo, iniciar ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo una acción de nulidad solicitando la revocación de las resoluciones del Banco Central de Uruguay.  Para el inicio de esta acción de nulidad, el interesado dispone de 60 días contados a partir de la notificación de la resolución que no hace lugar a los recursos gubernativos interpuestos. Transcurrido dicho lapso, se produce la caducidad de la acción.

20.       En la especie, el Estado alegó que todas las peticiones presentadas ante la Comisión Especial fueron analizadas, en los casos en que se solicitó que se procediera a la apertura de un período de prueba, se recabó la opinión del Banco Central y de la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera, y conforme a lo probado, se decidió en derecho dentro de un plazo oportuno.  De las peticiones que fueron desestimadas por la Comisión, “dos tercios aproximadamente consintieron con la decisión” constituyendo, a la fecha, decisiones firmes y no revisables, mientras que de “otras se activó la vía recursiva pertinente”[7]. De estos últimos casos, varios peticionantes ya han deducido acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, encontrándose los juicios en trámite sin haberse dictado sentencia que ponga fin a los procesos judiciales, por lo que no se han agotado los recursos de la jurisdicción interna. Así mismo, el Estado aduce que las peticionarias no pueden invocar alguna de las excepciones del numeral 2, del artículo 46 de la Convención Americana.

21.       Por otro lado, el Estado señaló que quien se considere damnificado por las inversiones realizadas en el Trade & Commerce Bank de Islas Caimán dispone, además, de la posibilidad de recurrir a la justicia civil.  Así, varias demandas por daños y perjuicios de responsabilidad contractual y extracontractual, inoponibilidad de la persona jurídica y disregard han sido presentadas y se encuentran en trámite.   Hasta la fecha no se ha dictado ninguna sentencia favorable ni desfavorable, encontrándose entonces pendiente el tema de resolución judicial.  Según el Estado “más aún, quienes se consideren damnificados por sus inversiones en el banco de las Islas Caimán aun se encuentran en plazo para deducir juicio ante la justicia civil”.

22.       En materia penal, el Estado adujo que algunos de los hechos desencadenantes de la intervención de la entidad en junio de 2002, por configurar ilícitos reprimidos por la ley penal, fueron inmediatamente denunciados ante la justicia competente, la que determinó en agosto de 2002, el procesamiento con prisión de los directivos del Banco de Montevideo S.A., en diciembre de 2003, de uno de los accionistas mayoritarios y, posteriormente, en agosto de 2004, de algunos gerentes de la entidad bancaria o personal vinculado a la misma.

23.       Finalmente, el Estado argumentó que en cuanto al fondo del asunto la denuncia era improcedente e infundada. El Estado alegó en su favor que sus autoridades obraron de manera oportuna y apegada a derecho para intervenir el Banco de Montevideo y para resolver las peticiones presentadas tanto por los ahorristas del Banco de Montevideo como por los inversores del TCB.   Así, del estudio de los méritos de las peticiones presentadas por los inversores del TCB, la Comisión especial encontró que las variadas formas de manifestación del consentimiento, la documentación que suscribían los inversores, la exposición de su inversión el estado de cuenta, así como el mayor interés que percibían con una colocación en un banco del exterior, permitió demostrar la conciencia y voluntad de radicar los fondos fuera de las fronteras.  En consecuencia, la Comisión Especial no actuó con arbitrariedad ni en forma discriminatoria, por el contrario actuó ajustada a derecho para evitar un posible perjuicio a los legítimos depositantes del Banco de Montevideo.

            24.       El Estado concluye que el Banco Central del Uruguay, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Poder Ejecutivo, no cercenaron el derecho de propiedad, ni privaron del mismo a los promotores de la denuncia.  El Estado, señala, protegió a los verdaderos acreedores de la institución financiera nacional, ahora en situación de liquidación, pretendiendo obtener mediante soluciones legislativas y acciones administrativas y judiciales, el recupero de sus ahorros, accionar demostrativo del reconocimiento y defensa del derecho de propiedad, actuación propia de un Estado de derecho.
 

          IV.        ANÁLISIS DE ADMISIBILIDAD

A.         Competencia de la Comisión ratione materiae, ratione personae, ratione temporis, y ratione loci

25.       Las peticionarias se encuentran facultados por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar denuncias ante la Comisión.  La petición señala como presuntas víctimas a Alicia Barbani Duarte, María del Huerto Breccia Farro y 686 personas más, individualmente identificadas, respecto de quienes Uruguay se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención Americana.  En lo concerniente al Estado, la Comisión señala que Uruguay es un Estado parte en la Convención Americana, desde el 19 de abril de 1985, fecha en que se depositó el instrumento de ratificación respectivo.  Por lo tanto, la Comisión tiene competencia ratione personae para examinar la petición.

26.              La Comisión posee competencia ratione materiae porque las peticionarias alegan violaciones de derechos protegidos por la Convención Americana en los artículos 1(1), 2, 4, 21 y 24 de dicha Convención. 

27.              La Comisión tiene competencia ratione temporis, por cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que habrían ocurrido los hechos alegados en la petición.

28.              La Comisión posee competencia ratione loci, ya que las violaciones de derechos alegadas ocurrieron dentro del territorio de un Estado parte de la Convención Americana.

          B.        Otros requisitos de admisibilidad

            1.         Agotamiento de los recursos internos

            a.         Se creó un recurso para asistir a las vÍctimas de la quiebra financiera

          29.       Las peticionarias alegaron que a pesar de sus esfuerzos por obtener un remedio en la vía interna, sus esfuerzos se habrían frustrado ya que el único recurso de tipo administrativo con el que contaban a nivel interno fue decidido por la administración de forma infundada y discriminatoria[8].  Según las peticionarias, el Estado confeccionó un recurso especial para ayudar a los ahorristas para recuperar sus ahorros.  Esta solución, elaborada por el Estado, era la interposición de un recurso administrativo que se originó a partir de la aprobación de la Ley 17.613 de Reestructuración del Sistema Financiero del 27 de diciembre de 2002, la cual dictó normas para la liquidación de entidades financieras.  Para el 31 de diciembre de 2002, el Banco Central dispuso la liquidación del Banco de Montevideo y declaró constituido un Fondo de Recuperación de Patrimonio Bancario.

b.        Las peticionarias sostienen que no dieron su consentimiento para la transferencia de sus ahorros a las Islas Caimán

          30.       Las peticionarias argumentaron que el consentimiento es uno de los requisitos esenciales para la validez de los contratos.  Para que haya consentimiento tenía que haber existido una propuesta de los agentes de cuenta y gerentes del Banco de Montevideo diciendo: “Su depósito va a ser transferido en tales y tales condiciones a un banco, ajeno al Banco de Montevideo y usted debe aceptarla. . .  “  y alegan que nada de esto ocurrió.  Sus depósitos son del Banco de Montevideo, cuenta en el Uruguay, papel membretado del Banco Montevideo y firmado por los funcionarios del Banco de Montevideo.

            31.       El 3 de septiembre de 2003, las peticionarias presentaron una declaración del Senador Julio Herrera, quien formó parte de la Comisión de Hacienda del Senado uruguayo, sobre la crisis del banco en 2002, en la que mencionaba la dificultad de determinar si los fondos de los ahorristas fueron depositados en la cuenta de las Islas Caimán con el consentimiento de los mismos:

Creamos una Comisión que tenía que estudiar caso por caso, de forma de determina en cuál situación había consentimiento del ahorrista y en cuáles casos no había habido consentimiento del ahorrista, para que sus fondos fueran derivados a la cuenta en las Islas Caimán.  Se instaló la Comisión, tres juristas por cierto de primer nivel y tres personas excelentes, pero andando los meses y con una interpretación, yo diría, estricta pero que no había otros elementos que pudieran adoptar la otra, de acuerdo a lo que el Art. 31 manifiesta.  Entonces aparece un contrato genérico de depósito en donde el banco quedaba autorizado a derivar los fondos o a aplicar los fondos a distintas operaciones.  En función a ese contrato genérico habría un conocimiento, en el asunto fuimos descubriendo que lo principal estaba en qué información  daba el Banco de Montevideo a esos ahorristas.  Porque si usted toma una decisión con conciencia y voluntad, es su responsabilidad, pero también hay que ver si esa decisión con conciencia y voluntad estuvo basada en una información medianamente correcta, medianamente transparente, medianamente completa.  A medida que fuimos avanzando, por lo menos fue lo que me pasó a mi y sé que le ha pasado a otros legisladores, fuimos viendo que la información que daba el Banco de Montevideo era por cierto bastante confusa.  Esto es un negocio del banco, es lo mismo que el banco, la cuenta es la misma, se mantiene el número de cuenta, la papelería dice Banco de Montevideo, es decir, había más elementos de confusión para el ahorrista y de inducción al error, que elementos que nos permitan decir que hubo una decisión tomada libremente con conciencia y voluntad. 

c.      El Estado argumenta que las peticionarias debieron cuestionar judicialmente         las decisiones de la Comisión Especial

32.       El Estado alegó que la legislación uruguaya establece una jurisdicción especial para que su ciudadanía controvierta judicialmente los actos de la administración que considera contrarios a derecho.  Dicha jurisdicción está regulada, principalmente, por la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que establece recursos tanto gubernativos o administrativos, como recursos en sede judicial.  Así, la ley uruguaya dispone la acción anulatoria para controvertir todos aquellos actos administrativos “dictados con desviación, abuso o exceso de poder, o con violación de una regla de derecho”[9].  El Estado argumentó que las peticionarias contaban con la posibilidad de revertir la situación jurídica alegadamente infringida a través de diversas vías judiciales internas, entre las cuales estaban pendientes las acciones penales, la vía contencioso-administrativa y la jurisdicción civil.

d.         La legislación aplicable

33.       El 27 de diciembre de 2002 fue aprobada la Ley 17.613 de Reestructuración del Sistema Financiero, la cual, entre otras cosas, dictó normas para la liquidación de entidades de intermediación financiera (con especial referencia para los bancos suspendidos) y para la reestructuración del sistema financiero creó el Fondo de Garantía de los Depósitos Bancarios. En este contexto, se adoptó un recurso administrativo específico para asistir a las víctimas de la crisis del banco. El artículo 31 de esta ley estableció una Comisión Especial con el mandato de examinar los reclamos de los ahorristas y encontrar una solución con respecto a los mismos, siempre que pudiera demostrarse que éstos cumplieron con los tres requisitos establecidos por la ley: la existencia de un depósito anterior, la transferencia del depósito a otra institución y la falta de consentimiento del ahorrista para realizar la transferencia.  El artículo 31 de dicha ley dice:

Facúltase al Banco Central de Uruguay a otorgar a los ahorristas del Banco de Montevideo y La Caja Obrera, cuyos depósitos hayan sido transferidos a otras instituciones, sin mediar su consentimiento,  los mismos derechos que correspondan a los demás ahorristas de dichos bancos.  A dichos efectos y por acto fundado, el Banco Central del Uruguay conformará una Comisión que se expedirá en un plazo máximo prorrogable de 60 días.

34.       El 31 de diciembre de 2002 el Banco Central dispuso la disolución y la liquidación del Banco de Montevideo, Banco Comercial y Caja Obrera, y declaró constituido un Fondo de Recuperación de Patrimonio Bancario para cada uno de los referidos bancos.

35.       Esta Comisión artículo 31 comenzó a funcionar a partir del 1^o de febrero de 2003.  La Comisión tenía 60 días prorrogables para expedirse sobre la situación de las cuentas de cada uno de los ahorristas que fueron alegadamente engañados por el Banco de Montevideo. No obstante siguió funcionando hasta finales del año 2004.  En los casos donde la Comisión Especial negó el recurso, el directorio del Banco Central tuvo que confirmar el rechazo.  El directorio del Banco finalizó el procedimiento y funcionó entre el periodo 30 de siembre de 2003 hasta el 28 de diciembre de 2005[10].  La primera resolución fue adoptada el 30 de diciembre de 2003 y la última el 28 de diciembre de 2005  Este recurso funcionaba de la siguiente manera:

-         Ahorristas presentan sus escritos más los documentos que acrediten su condición;

-         La Comisión evalúa cada caso y eleva su dictamen al Banco Central;

-        El Directorio del Banco Central (casa matriz) da vista al informe que vuelve a la Comisión;

-        A partir de allí se conocerá públicamente la lista de quienes se reencontrarán con sus fondos y quiénes no;

-        Los ahorristas tienen 15 días para apelar.  El recurso puede ser presentado por ellos mismos o a través de abogado.  La Comisión revisará los expedientes apelados y modificará o ratificará el anterior criterio, en un informe que se elevará al Banco Central.

-        El Directorio del Banco Central (casa matriz) fallará definitivamente en un plazo de 30 días.

36.       Los ahorristas del Banco de Montevideo que no aceptaron pasar sus fondos al exterior tuvieron que probar dicha negativa para recuperar su dinero.  Las peticionarias declararon que el consentimiento de los ahorristas del Banco de Montevideo, cuyos ahorros fueron a parar a Gran Caimán fue inexistente, por estar viciado por error al que fueron inducidos por acciones dolosas de funcionarios y autoridades del Banco de Montevideo.

37.       Las peticionarias alegan que pudieron demostrar que cumplieron con los tres requisitos establecidos por la ley, pero que sus reclamos fueron denegados debido a la actitud discriminatoria de los miembros de la Comisión Especial.  Las peticionarias alegan que los procedimientos utilizados por la Comisión Especial fueron totalmente irregulares y constituyen una violación de sus derechos humanos.  Alegan que la Comisión Especial estaba integrada por hombres de confianza del Gobierno y mencionan, por ejemplo, que entre los 22 casos aprobados, se les haya otorgado la calidad de ahorristas a tres personas que eran ex-funcionarios y ex-gerentes del Banco de Montevideo que tenían exactamente los mismos depósitos que las peticionarias y que los demás ahorristas, con el agravante que ellos conocían toda la operativa y el funcionamiento interno de dicho banco.  Esta Comisión, según las peticionarias, ha hecho un trato discriminatorio que constituye una violación al derecho de igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 24 de la Convención Americana.

38.       El principal argumento del Estado con respecto a admisibilidad es que las peticionarias deberían haber procurado la anulación de estas decisiones mediante un recurso de nulidad, y alegó que otros individuos en una situación similar a la de las peticionarias presentaron, de hecho, un recurso de nulidad para procurar la anulación de la denegación de sus reclamos ante la Comisión Especial.  El 16 de febrero de 2006, la Comisión solicitó específicamente información del Estado sobre la presentación de recursos de nulidad en estos casos.  El Estado respondió el 24 de febrero de 2006, en la parte pertinente, de la siguiente manera:

Como todo acto administrativo, el interesado que no estuviese de acuerdo con el mismo, pudo recurrirlo administrativamente (a través del recurso de revocación previsto en el art. 317 de la Constitución de la República) y – de ser denegada expresamente su impugnación o transcurridos los plazos para que opere la denegatoria ficta – pudo ocurrir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativa a deducir acción de nulidad respecto al acto administrativo que lo agravia, conforme lo establece el art. 309 de la Constitución.  En tal virtud, se encuentran actualmente en trámite numerosas acciones de nulidad (aproximadamente 80) en las que se solicita por el o los interesados respectivos la anulación del acto administrativo del Banco Central del Uruguay que denegó su solicitud de amparo a las previsiones del citado art. 31 de la Ley No. 17.613, de 27 de diciembre de 2002.  Quienes no recurrieron administrativamente o dejaron expirar el plazo de 60 días para interponer la demanda de nulidad, es claro que no han agotado las vías previstas por el Derecho Interno para el amparo de sus situaciones jurídicas subjetivas.

Sin perjuicio de lo expresado, y si bien no hace exactamente a una reclamación vinculada a una decisión adoptada en base al art. 31 de la Ley citada, por su conexidad con el tema, es de destacar una Sentencia notificada recientemente del referido órgano jurisdiccional (Tribunal de lo Contencioso Administrativo).

La premencionada Sentencia corresponde a una acción de nulidad promovida contra la Resolución del Banco Central del Uruguay de fecha 31.12.2002 que dispuso la disolución y liquidación del Banco de Montevideo S.A. y declaró constituido el Fondo de Recuperación del Patrimonio Bancario, dando por verificados los créditos contabilizados por dicho Banco.

El agravio consistía en que no se reconoció su depósito en Banco de Montevideo y que este, sin su consentimiento, había transferido dicho depósito al TCB en Islas Caimán.

Justamente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo advirtió que el acto impugnado no resulta lesivo, puesto que la accionante hizo uso del amparo que le confiere el art. 31 de la Ley 17.613, solicitando la inclusión de su crédito, petición que se encuentra en trámite.

39.       En otras palabras, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo estableció que la acción propuesta no prosperaría, puesto que se encuentra en trámite un procedimiento ante la justicia administrativa diciendo expresamente “…con la posibilidad de que, finalmente se le dé razón a la reclamante …” agregando que la admisión del reclamo por la vía del artículo 31 de la ley 17.613 aventa toda idea de definitividad en lo resuelto por el Banco Central del Uruguay.

40.       Con respecto a otras acciones judiciales, aparte de los recursos de nulidad, el Estado informó a la Comisión que:

En algunos casos (pocos aún) ha habido sentencia de primera instancia, reconociendo un crédito por daños y perjuicios contra Banco de Montevideo S.A., en virtud de su responsabilidad contractual por haber actuado como comisionista o intermediario en la operación  Tales sentencias han sido apeladas.  En otros casos, la sentencia desestimó la demanda.

Algunos inversores también han deducido acción central el Banco Central del Uruguay fundada en supuestas omisiones en su actividad de control.  Hasta el momento, en un solo caso se obtuvo sentencia favorable, la que se encuentra en trámite de apelación ante el tribunal de Apelaciones respectivo.  Los restantes fallos de primera instancia dictados en este tema hasta el presente, han desestimado la demanda de responsabilidad del Banco Central del Uruguay.

41.       En su comunicación a la Comisión del 5 de marzo de 2006, las peticionarias presentaron la siguiente información en respuesta a la solicitud de la Comisión de proporcionar información sobre la presentación de recursos de nulidad.  Las peticionarias respondieron, en la parte pertinente, que:

A.       No fueron muchos los ahorristas que se presentaron ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los pocos que se presentaron, aún no tienen ninguna sentencia definitiva dictada por el mismo y a casi 4 años que se van a cumplir el 24 de junio de 2006, no se vislumbra cuando se producirá esa circunstancia.

B.       La lentitud, sin perspectiva inmediata, es la mayor demostración de que se han agotado los recursos internos por un retardo irracional en el pronunciamiento de todos los órganos jurisdiccionales, sea el tribunal de lo contencioso administrativo o de los otros jueces, ya que en ningún caso hay sentencia final y definitiva.  El retardo en las decisiones judiciales es enorme y esas vías son de una lejanía infinita, no puede pensarse en llegar a soluciones jurisdiccionales finales antes de 6 o 7 años y en esas condiciones aguardar ese tiempo significaría en los hechos la negación o desconocimiento del o de los derechos violados.

Sumado a todo esto, la Comisión del art. 31 de la ley 17.613, que se formó para el estudio de los 1200 casos, hoy se encuentra cuestionada por la Justicia, el fiscal pidió pedido de procesamiento, y hoy esto está en Tribunales para decidir y puede llevar un año más. –(se adjuntó a la CIDH expediente donde se solicita por parte del fiscal Dr. Fernández Dovat procesamiento con prisión de los 3 integrantes de la comisión y de los Ex directores del Banco Central).

C.       Según informe de fecha 28 de enero de 2003, firmado por la Contadora Rosolina Trucillo, Jefe de Unidad del Banco Central del Uruguay, respecto al Banco de Montevideo- Banco La Caja Obrera, responsabilidad en la actuación de su personal superior, surge que de acuerdo a lo relevado en el mes de julio de 2002, a posteriori de la intervención, de un total de operaciones de clientes de dólares 127.813.357, existían 53.426.535 dólares que no contaban con contratos o instrucciones puntuales firmadas por el cliente.  Esta omisión deja a Banco de Montevideo en una posición muy vulnerable al momento de tener que demostrar que las operaciones se realizaron en cumplimiento de instrucciones del cliente.  De la investigación surge que la Auditoria interna en el mes de abril de 2001 observó casos en que se documentaban operaciones en Banca Privada, sin la firma de los clientes y sin que existieran instrucciones permanentes firmadas en la carpeta del mismo.

42.       El Estado no ha presentado información que demuestre que las solicitudes de anulación fueron atendidas y que la situación sobre la que se quejaban las peticionarias se remediara.  El único caso en este contexto, decidido por los Tribunales en cuatro años, mencionado por el Estado, en el cual se actúo sobre un recurso de nulidad, se denegó el recurso del peticionario, declarando que el recurso apropiado era la invocación del artículo 31 de la Ley 17.613.  Por consiguiente, la Comisión considera que el recurso de nulidad no es un recurso adecuado ni eficaz para resolver los reclamos de las peticionarias.

            43.       La Comisión considera que las peticionarias han agotado los recursos internos establecidos por el Estado cuando acudieron a la Comisión Especial creada por el artículo 31 de la Ley 17.613. 

            44.       Como estableció la jurisprudencia de la Corte Interamericana: “En todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no todos son aplicables en todas las circunstancias”[11]. La Comisión opina que las peticionarias no están obligadas a procurar la nulidad judicial de las decisiones que denegaron sus reclamos, emitidas por la Comisión Especial con la aprobación del Banco Central, ni a imponer acciones penales contra los miembros de la Comisión Especial, ni a acudir nuevamente al Congreso para procurar nueva legislación que resuelva su difícil situación.  En los hechos de este caso, las peticionarias solamente están obligadas a presentar pruebas prima facie que demuestren que la Comisión Especial funcionó de forma arbitraria y que, por consiguiente, actuó discriminadamente contra ellas y les negó protección igualitaria ante la ley.  Si la Comisión Especial actuó, de hecho, de manera irregular, es una cuestión que deberá decidirse en la etapa procesal en que se consideren los méritos del caso.

45.       La Comisión recuerda que la Corte Interamericana de Derechos Humanos también estableció que la mera existencia de recursos internos no implica la obligación de que ellos sean agotados, pues deben ser adecuados y efectivos.  Para que sean adecuados es necesario que su función dentro del derecho interno, sea idónea para proteger la situación infringida.  El Parlamento uruguayo trató de contrarrestar la crisis financiera con la adopción de la Ley 17.613, “Fortalecimiento del Sistema Bancario”.  Para tal efecto, la Ley estableció una Comisión Especial para la revisión de los 1,200 reclamos, la cual pareció ser el mecanismo idóneo, pero según las peticionarias, la Comisión Especial fue compuesta de hombres de confianza del Gobierno y tomó una actitud totalmente contraria a las normas establecidas en la Ley, actuó en forma irregular, utilizando argumentos favorables de testigos en algunos escasos expedientes, y refutando con iguales argumentos otros, cuya situación era absolutamente idéntica en violación al derecho a la igualdad ante la Ley.  En consecuencia, de las más de 1,200 peticiones, sólo 22 fueron aprobadas.  Las peticionarias no sólo agotaron ese recurso especialmente creado para ellas, pero cuando resultó inefectivo para todos menos 22 casos aislados, buscaron una solución política del Congreso.

46.       Los peticionarios han sustanciado su alegación que la Comisión Especial funcionó de una manera irregular señalando que el 13 de octubre de 2005 el fiscal Eduardo Fernández Dovat ha pedido al Juez Luis Charles el procesamiento del ex-directorio del Banco Central del Uruguay por entender que actuó de manera irregular en relación a los ahorristas del Trade and Commerce Bank (TCB) en el entendido de que no tuvieron un criterio uniforme para aceptar las peticiones de los depositantes del TCB.  La Fiscalía pidió enjuiciar a los anteriores directores del Banco Central, Julio de Brun, Miguel Vieytes y Andrés Pieroni.  El juicio está todavía pendiente.

            47.       El Estado no sólo debe señalar los recursos internos que todavía se encontraban disponibles para las peticionarias, pero también debe probar su eficacia.  No es necesario agotar todos los recursos internos que existan, sino únicamente aquellos que resultan adecuados en la situación particular de que se trate[12].  La  Comisión concluye que la presente petición es admisible y que las peticionarias agotaron los recursos internos disponibles; en consecuencia se cumplió el requisito estipulado en el artículo 46.1.a de la Convención Americana .

2.         Plazo de presentación de la petición

48.       El artículo 46.1.b de la Convención Americana establece que toda petición debe presentarse dentro de un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que se haya notificado a las peticionarias de la sentencia definitiva que agota los recursos internos.  En la petición bajo estudio, la Comisión ha establecido que las peticionarias agotaron los recursos internos.

            49.       Las peticionarias alegan que la denegación de justicia se consumó con las decisiones del Directorio del Banco Central que confirmó  las decisiones de la Comisión Especial de rechazar la gran mayoría de las solicitudes (supra para. 37).  Según información proporcionada por el Estado uruguayo en su Nota, Nº 141/06 del 15 de septiembre de 2006, el Directorio funcionó entre el 30 de diciembre de 2003 y el 28 de diciembre de 2005.  Las peticionarias presentaron su denuncia ante la Comisión el 17 de octubre de 2003.  La Comisión concluye que la petición se presentó dentro del período establecido en el artículo 46.1.b de la Convención.

3.         Duplicación de procedimiento y cosa juzgada internacionales

50.       No surge del expediente que la materia de la petición se encuentre pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional, ni que reproduzca una petición ya examinada por éste u otro órgano internacional.  Por lo tanto, corresponde dar por cumplidos los requisitos establecidos en el artículo 46.1.c de la Convención.

4.         Caracterización de los hechos alegados

51.       La Comisión considera que en la denuncia de las peticionarias se describen actos que, de ser probados, podrían configurar violaciones a los derechos protegidos por los artículos 8, 21, 24 y 25 de la Convención Americana en relación con las obligaciones de los artículos 1.1 y 2, por lo cual se han cumplido los requisitos del artículo 47.b.  Las violaciones alegadas serían responsabilidad del Estado debido a la carencia de la garantía de igualdad ante la ley en el recurso específicamente elaborado por el Estado para resolver los reclamos de las peticionarias.  Con respecto al artículo 4, la Comisión considera que las peticionarias no demostraron prima facie una posible violación de este derecho.  No ha sido suficientemente probado que los fallecidos en el grupo de los peticionarios fallecieron a causa directa de haber perdido sus ahorros.   Para efectos de admisibilidad, la Comisión concluye que existen elementos suficientes para que los hechos tiendan a indicar violaciones de derechos humanos y que la denuncia no se califica como manifiestamente infundada ni evidentemente improcedente.

            V.         CONCLUSIÓN

52.       La Comisión ha establecido en el presente informe que tiene competencia para examinar la denuncia presentada por las peticionarias sobre la presunta violación del derecho a la propiedad y la igualdad ante la ley (artículos 21 y 24) y del derecho a las garantías judiciales (artículos 8 y 25), en concordancia con el artículo 1.1 y 2 de la Convención Americana, conforme a los requisitos establecidos en el artículo 46 del mismo tratado.

53.       En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho que anteceden, y sin prejuzgar sobre el fundo del asunto,

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

DECIDE:

1.         Declarar admisible la presente petición en relación con los artículos 1.1, 2, 8, 21, 24 y 25 de la Convención Americana.

2.         Notificar esta decisión a las partes.

3.         Continuar con el análisis del fondo del asunto.

4.         Publicar esta decisión e incluirla en su informe anual para la Asamblea General de la OEA.

Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 27 días del mes de octubre de 2006. (Firmado): Evelio Fernández Arévalos, Presidente; Paulo Sérgio Pinheiro, Primer Vicepresidente; Florentín Meléndez, Segundo Vicepresidente; Comisionados, Freddy Gutiérrez, Paolo Carozza y Víctor Abramovich, miembros de la Comisión.