INFORME N° 29/07

PETICIÓN 712-03

ADMISIBILIDAD

ELENA TELLEZ BLANCO

COSTA RICA

26 de abril de 2007

I.      RESUMEN

1.      El 24 de agosto de 2003, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la “Comisión”, la “Comisión Interamericana” o la “CIDH”) recibió una petición presentada por el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, CEJIL y el Sindicato de Empleados del Patronato Nacional de la Infancia, SEPI  (en adelante “los peticionarios”). En esta petición se alega la responsabilidad de la República de Costa Rica (en adelante “Costa Rica”, o el “Estado”) por la violación, en perjuicio de la señora Elena Tellez Blanco (en adelante  la “presunta víctima”), de los artículos 5, 11, 17, 19, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la “Convención Americana” o la “Convención”), en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento internacional y el artículo 7 de la Convención de Belém do Pará.

2.      Los peticionarios alegan que la presunta víctima tiene una excesiva y desproporcionada jornada laboral que muchas veces se extiende hasta por 24 horas durante 11 días consecutivos, como trabajadora de los albergues establecidos por el Patronato Nacional de la Infancia (en adelante el ”PANI“). En ese sentido, alegan que esta situación constituye una forma de discriminación laboral, en parte debido al género femenino de la presunta víctima, por medio de la cual se ha violado los derechos de integridad personal, protección de la familia y vida privada y familiar de la misma. Además que, ante esto, el Estado no ha garantizado la debida protección judicial.

3.      El Estado solicitó a la Comisión que declarara el caso inadmisible sobre la base de que no se han agotado los recursos de la vía interna y que la presunta víctima actúa de mala fe al omitir referirse a los procesos laborales que aun están en trámite en los Tribunales de Justicia de Costa Rica.

4.      Sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, la CIDH concluye en este informe que la petición es admisible, a la luz de los artículos 46 y 47 de la Convención Americana.  Por lo tanto, la Comisión Interamericana decide notificar la decisión a las partes y continuar con el análisis de fondo relativo a la supuesta violación de los artículos 5, 24 y 25 de la Convención Americana, todos ellos en concordancia con la obligación general de respetar y garantizar los derechos, prevista en los artículos 1.1 y 2 de dicho instrumento internacional. La Comisión decide además, publicarla e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.

II.      TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN INTERAMERICANA

5.      La Comisión recibió la petición el día 24 de agosto de 2003 y se le asignó el número 712/03.   Con fecha 11 de septiembre del mismo año, se acusa recibo y se indica a los peticionarios que el reclamo se encuentra bajo estudio.

6.      Con fecha 17 de septiembre de 2003, la Comisión recibió información adicional de los peticionarios.

7.      Con fecha 18 de marzo de 2004, la Comisión trasladó la información al Estado al cual se le concedió plazo de dos (2) meses para presentar sus observaciones.

8.      Con fecha 18 de agosto de 2005, la Comisión reiteró al Estado que estaba a la espera de sus observaciones.

9.      Con fecha 14 de octubre de 2005 el Estado remitió a la Comisión las observaciones a dicha petición.  Con fecha 28 de noviembre del mismo año, la Comisión acusa recibo de dicha comunicación al Estado y le remite a los peticionarios las partes pertinentes para que presenten las observaciones en el plazo de un (1) mes.

10.       Con fecha 26 de enero del 2006 los peticionarios remiten a la Comisión las observaciones.  Con fecha 2 de febrero del 2006 la Comisión remite al Estado las partes pertinentes para que en el plazo de un (1) mes presenten sus observaciones.

11.       Con fecha 3 de febrero del 2006 la Comisión informa a los peticionarios que se ha decidido convocar una audiencia durante su 124 período ordinario de sesiones, para tratar cuestiones referentes a la petición, indicándoles que dicha audiencia se llevará a cabo el 3 de marzo del 2006 y les solicita la lista de las personas que integrarían la delegación.

12.       Con fecha 20 de febrero del 2006 el Estado remite a la Comisión la lista de las personas que conformarían la delegación para la citada audiencia.

13.       Con fecha 3 de marzo del 2006 se celebró la audiencia No.10 sin que se tomara decisión alguna respecto de la petición.

14.       Con fecha 26 de junio del 2006 la Comisión remitió a los peticionarios y al Estado, comunicación en la cual decide ponerse a disposición de las partes con miras a alcanzar una solución amistosa a partir del ofrecimiento planteado durante la audiencia celebrada, por lo que solicitó a los peticionarios manifestar a la Comisión en  el plazo de un (1) mes, si tendrían interés en iniciar el procedimiento previsto en el artículo 48.1.f de la Convención.

15.       Con fecha 14 de agosto del 2006, la Comisión recibió comunicación por parte del Estado en la cual manifiesta que previo a entrar en un proceso de solución amistosa, considera necesario que la Comisión se pronuncie sobre la admisibilidad de la petición, en relación con lo cual, en dicho escrito, también se fundamenta la posición de Costa Rica sobre la inadmisibilidad de la solicitud a nombre de la señora Tellez Blanco.

16.       Con fecha 19 de diciembre de 2006, los peticionarios dirigieron comunicación a la Comisión con el fin de presentar argumentos adicionales y solicitar se emita el informe de admisibilidad, ya que consideran haber demostrado que la petición reúne los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 46.1 de la Convención.

III.        POSICIONES DE LAS PARTES

A.          Los peticionarios

17.       Indican los peticionarios que la presunta víctima ha laborado como empleada de los albergues del Patronato Nacional de la Infancia (PANI) desde hace trece años, teniendo a su cargo, una carga laboral excesiva toda vez que es común que tenga que trabajar hasta 24 horas al día, durante 11 días consecutivos.

18.       Manifiestan los peticionarios que la presunta víctima tiene un trabajo de “Tía Sustituta” en uno de los albergues para niños en la ciudad de San José, en donde se encarga del cuidado de un promedio de 10 a 20 niños, entre infantes y adolescentes, quienes muchas veces presentan problemas de comportamiento o psicológicos, presentan discapacidades, problemas de drogadicción y de sexualidad, entre otros.  Indican los peticionarios que muchas veces los de niños han sido víctimas de maltratos, abuso sexual o abandono. Agregan que a pesar de la complejidad de este trabajo, muchas veces son sólo dos las Tías Sustitutas encargadas del número de niños y adolescentes arriba indicado, a pesar de que el Modelo de Atención para Alternativas de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes del PANI, documento oficial del Patronato, recomienda que por cada 8 personas protegidas por el albergue, se asignen a dos tías sustitutas.

19.       Asimismo, alegan que la naturaleza del trabajo exigente desde el punto de vista físico, mental e intelectual, y que demanda para con los protegidos, de acuerdo con la Sección Empleo del PANI, velar por sus derechos, supervisar su comportamiento, apoyarles en sus tareas escolares, facilitar la participación de niños con disparidad, atender de día y noche a los niños enfermos, llevar reportes diarios, vestir a los niños y acostarlos, velar por las condiciones de higiene, bañarlos, cambiar pañales, entre otras actividades laborales. Mencionan los peticionarios que las actividades de cuidado y atención de los menores, comienzan desde que se levantan las tías sustitutas (presuntas víctimas) alrededor de las 4 de la mañana, y que por tanto la sobrecarga laboral ha llevado al alejamiento de las tías sustitutas de sus propios hijos y en general, de sus familias.

20.       Argumentan también los peticionarios que el Reglamento Autónomo de Servicio del Patronato Nacional de la Infancia exige a las Tías Sustitutas trabajar de lunes a domingo de 6 de la mañana a 6 de la tarde, además de permanecer en el centro de trabajo en condición de disponibilidad desde las 6 de la tarde hasta las 6 de la mañana del día siguiente. Luego de once días trabajando en las condiciones descritas, reciben tres días de descanso, los cuales, debido a la obligación de disponibilidad que exige el reglamento a las trabajadoras, no necesariamente se cumple.

21.       Aducen los peticionarios que frente a este tipo de trabajo, la supuesta simple presencia en el local o disponibilidad, se convierte la mayoría de las veces en trabajo efectivo, debido a la exigente carga laboral que resulta de las condiciones de los niños del albergue, toda vez que las tías tienen que cumplir con responsabilidades que van, desde el cuidado de los niños, hasta realizar labores similares a las de empleada doméstica y maestra y mensajera y transportista y enfermera.

22.       Los peticionarios aducen que la presunta víctima se enfrenta a una situación de “discriminación laboral por motivos de género”, que afecta generalmente a las “Tías Sustitutas” en los albergues del PANI.  Manifiestan que la sola denominación de los cargos indica que están dirigidos a mujeres y que en la práctica todas las “Tías Sustitutas” son mujeres.  Alegan que tanto el PANI como las autoridades judiciales tienen una concepción estereotipada de que las mujeres “en su rol de madre” están obligadas a cuidar sus hijos las 24 horas del día y realizar labores domésticas sin derecho a descanso.  Expresan que esta concepción se ha trasladado al perfil del puesto de las “Tías Sustitutas”, exigiéndoles que asuman el mismo rol de una madre cuando en realidad se trata del desempeño de un trabajo para el cual son contratadas.  Si bien el trabajo de las tías en el cuidado de los niños y niñas de los albergues es importante y particular, expresan que “no puede perderse de vista que dicho trabajo esta regulado por normas laborales que deben ser respetadas sin excepción”.  Para sustentar dichas alegaciones, presentan un informe de la Defensoría de los Habitantes de Costa Rica, el cual señala que:

En este sentido, es criterio de la Defensoría que el trabajo de las “Tías Sustitutas” tiene como referente el trabajo femenino cotidiano de las mujeres trabajadoras del hogar y madres de familia, cuyo horario requerido no es susceptible de limitar; de ahí que, desde las necesidades e intereses de las trabajadoras denominadas Tías Sustitutas y que realizan el cuido y atención de los menores del PANI, resulta importante recordar y reafirmar que las actividades que realizan es trabajo y que no debe desvalorizarse por considerársele trabajo doméstico propio de mujeres, el cual es visto como su función natural y en consecuencia, invisibilizado”[1]

23.       Indican los peticionarios que en mayo de 2000, el Sindicato de Empleados del PANI, contrató a una empresa consultora para realizar una investigación de campo sobre las repercusiones que tiene la jornada de trabajo en las Tías. Señalan que las conclusiones del estudio establecen que a raíz de las condiciones de trabajo antes descritas, efectivamente se produce un detrimento de la salud física y mental de las tías sustitutas. Informan que debido a la escasez de personal conduce a su sobrecarga de trabajo y que las relaciones con sus hijos y con sus familias se ven seriamente perjudicadas debido a su ausencia de sus hogares, y aun estando en ellos, debido a su agotamiento. Aclaran asimismo, que el nivel de cansancio corporal, en ellas, sobrepasa los límites de tolerancia aceptables.

24.       Señalan además que la señora Tellez Blanco fue objeto de una agresión física en julio de 2002 cuando uno de los niños atacó a otro menor con un arma punzo-cortante y la presunta víctima se vio obligada a intervenir y forcejear con él y como reacción, el niño agresor la golpeó, lo cual resultó en que la señora Tellez se tuviera que someter a una operación, denominada otroscopía. Consideran importante mencionar que, en el caso de la presunta víctima, ella trabaja sola en uno de los albergues del PANI en San José, mientras que en la mayoría de los albergues trabajan dos tías sustitutas.

25.       Alegan también los peticionarios que las mujeres trabajadoras en estos albergues han presentado una serie de diligencias frente a la Defensoría de los Habitantes y la Inspección Laboral del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, las cuales han resultado infructuosas. Debido a ello, un grupo de trabajadoras  presentaron  un recurso de amparo ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema en el año 1992 para defender sus derechos fundamentales exigiendo la nulidad del artículo 37 del Reglamento Autónomo de Servicio del PANI^[2] que exige el trabajo de lunes a domingo y durante las veinticuatro horas al día, amparándose en el precepto contemplado en el Título V Derechos y Garantías Sociales, artículo 58 de la Constitución Política de Costa Rica[3], así como en la aplicabilidad del principio de igualdad de remuneración en trabajos semejantes, de acuerdo con el artículo 57[4] de la citada Constitución Política.  Indican los peticionarios que en consideración a las pretensiones de las recurrentes, la Sala Constitucional decidió suspender la tramitación del recurso de amparo y otorgarles plazo para presentar la correspondiente acción de inconstitucionalidad. 

26.       Alegan los peticionarios que mediante la consecuente acción de inconstitucionalidad, las trabajadoras solicitaron a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia que se pronunciara sobre el artículo 37.C. del Reglamento Autónomo del PANI, con base en su preocupación de que “la jornada establecida en la norma impugnada – 24 horas del día, de lunes a domingo – excede la capacidad de toda persona y va en detrimento de la salud y el bienestar, no solo de las Tías Sustitutas, sino también de los niños que son dignos del mayor cuidado y esmero, porque muchos de ellos tienen incapacidades tanto físicas como psíquicas”. En ese sentido, el 5 de septiembre de 1995 dicha Sala, dictó la sentencia No. 4902-95, declarando parcialmente con lugar la acción, anulándose por inconstitucional el inciso c del artículo 37 del citado Reglamento, referente a la frase que dice “las veinticuatro horas del día”.  Dicha resolución estableció que el tipo de trabajo sometido a revisión se encuentra dentro de un régimen excepcional laboral, razón por lo cual no son violatorias las condiciones de trabajo ni la jornada laboral que se les exige a las Tías Sustitutas. Igualmente decidió que este tipo de jornada es necesaria para el buen desenvolvimiento del menor que precisa atención diaria y continua. Resolviendo así que la jornada debería ser de 12 horas y no de 24, lo cual en efecto hace que la norma impugnada sea inconstitucional, y otorgó el derecho a una mayor compensación salarial para las horas adicionales a la jornada, durante las cuales las tías sustitutas deben estar disponibles. La Sala Constitucional en dicha sentencia describe que el trabajo de las “Tías Sustitutas” es:

prácticamente equivalente al de una madre con funciones de naturaleza similar a este, pues consisten, precisamente, en las labores físicas y afectivas que se esperan de una madre, para con sus hijos, en el caso diez, de las cuales, al menos tres presentan algún problema físico o mental, por lo que aquellas deben procurar que el niño sienta que tiene un hogar donde se le brinda cariño, estabilidad, comprensión, seguridad, confianza, educación y en fin, todos aquellos factores que le permitirán su desarrollo integral hasta llegar a ser un buen ciudadano capaz de desenvolverse en la sociedad.[5]

27.       Adicionalmente, resaltan los peticionarios que respecto de la sentencia No. 4902-95 emitida por la  Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de fecha 5 de septiembre de 1995, se debe tener presente que de los 7 magistrados que conformaron la Sala, hubo voto disidente de 3 de ellos, quienes fueron de la opinión de que debía declararse la inconstitucionalidad de la totalidad de la norma impugnada de acuerdo con la siguiente declaración:

si bien es cierto, la jornada laboral, entendida esta como el tiempo durante el cual se encuentra el trabajador al servicio de su patrono, y por ampliación convencional puede ser fijada por las partes, no puede dicha jornada exceder del máximo legal que establece la Constitución Política.  Las partes pueden convenir libremente la jornada laboral que incide en la prestación de los servicios; pero es evidente que no les es permitido superar el límite que el constituyente ha impuesto como máximo de la jornada en cuestión… Ante lo expuesto es evidente que la jornada laboral que prescribe el artículo 37 inciso c) del Reglamento Autónomo de Trabajo del Patronato Nacional de la Infancia, al contemplar una jornada laboral de veinticuatro horas diarias de lunes a domingo infringe directamente las citadas normas y es por ello que nos apartamos de la conclusión a que llegó la mayoría de la Sala al resolver y declaramos en su totalidad inconstitucional el artículo 37 c) del Reglamento…[6]

28.       Asimismo, alegan los peticionarios que la sentencia de la Sala Constitucional concluye que el hecho de tener que permanecer en los centros (albergues) no es violatorio de la Constitución en tanto son funcionarias de confianza, y mientras la jornada laboral no sea mayor de doce horas, con la correspondiente remuneración por el tiempo adicional, no se ha producido la desigualdad salarial aducida. Agregan que la Sala Constitucional tampoco encontró violatorio a la Constitución que los días de trabajo sean de lunes a domingo, en razón de los días de descanso que se asignaran posteriormente. Manifiestan los peticionarios que luego de haber sido evacuada la acción de inconstitucionalidad se prosiguió con el conocimiento del recurso de amparo que había sido presentado por las trabajadoras en 1992, el cual fue resuelto el 10 de julio de 1996, con lugar mediante sentencia No. 3482-96, pero sólo en lo referido a la inconstitucionalidad del inciso c) del artículo 37, declarando la nulidad de los contratos de las recurrentes en lo relacionado con la jornada de 24 horas de trabajo e instruyendo al PANI a reelaborar los contratos laborales y suscribirlos con las recurrentes, esta vez con jornadas de doce horas, pero reconociendo su permanencia en el hogar con un plus salarial por disponibilidad, los cual implica que continua la disponibilidad de las tías sustitutas en jornadas de 24 horas al día.

29.       En dicha sentencia, la Sala incluye en las respectivas consideraciones, un resumen de lo expuesto por las peticionarias quienes manifestaron que “en conclusión su labor es la de una verdadera madre, pero el PANI nunca ha reconocido ni estimulado la naturaleza espacialísima de su trabajo, desestimando sus peticiones, continúan diciendo que diferentes especialistas elaboraron un informe sobre su situación en el que indican, que al tener que atender más niños de lo establecido, están sufriendo un mayor desgasta físico y emocional y existen estudios y recomendaciones del servicio civil para que se recalifiquen sus puestos, pues el salario que se les paga y demás condiciones laborales son desproporcionadas con la labor que desempeñan”.

30.       Alegan también los peticionarios que, no obstante la decisión de la Sala Constitucional, todavía se instruye a tías sustitutas a mantener el ritmo de trabajo de once días consecutivos, con una jornada laboral que de hecho se extiende por 24 horas de lunes a domingo. Señalan que, frente a esto, el Sindicato de Empleados del PANI presentó, con fecha 8 de junio de 2002, un segundo recurso de inconstitucionalidad respecto al inciso c) del Artículo 38 del Reglamento Autónomo de Servicio del PANI^[7], el cual establece que las tías sustitutas deberán permanecer en el centro de trabajo en condición de disponibilidad desde las 18:00 horas hasta las 6:00 horas del día siguiente, lo cual contraviene tanto una serie de artículos de la Constitución Política, como varios derechos amparados por la Convención Americana.

31.       Aducen los peticionarios que, mediante sentencia N° 2002-06660 de fecha  5 de julio de 2002, notificada el 24 de febrero de 2003, la Sala Constitucional declaró que no existe  trasgresión alguna a los  derechos fundamentales de las tías sustitutas, por cuanto no se está irrespetando la jornada laboral de doce horas que ha sido dispuesta, sino que si se les está reconociendo dicha jornada, así como su disponibilidad y la permanencia en el hogar con el correspondiente pago salarial, razones que la Sala consideró suficientes para declarar improcedente el recurso y rechazarlo por el fondo.  Dicho recurso es inapelable.

32.       En este sentido, se documenta que la presunta víctima y un grupo de trabajadoras, han iniciado proceso ordinario laboral en contra del Patronato Nacional de la Infancia, mediante el cual reclamaron el pago de horas extras no pagadas y el tiempo de disponibilidad no pagado, calculado en un 40% sobre el salario base, toda vez que el PANI deliberadamente sustanció y rebajó el sobresueldo en un 25%. Respecto de este proceso el Juzgado de Trabajo mediante sentencia No. 1206 de fecha 7 de mayo del 2003 declaró la demanda sin lugar en todos sus extremos.

33.       Igualmente se documenta que otro grupo de trabajadoras del PANI en el que no participó la presunta víctima, promovió ante el Juzgado de Trabajo otra demanda ordinaria laboral, mediante la cual también solicitó el otorgamiento del pago por concepto de disponibilidad, en un 40%.  El Juzgado al resolver sobre el particular, emitió la sentencia No. 1082 de fecha 8 de mayo del 2003 en la cual la Juez, indica que el fondo de las pretensiones de dichas trabajadoras se debe centrar, no en el pago de un porcentaje más sobre el salario base (según lo pretendido por las demandantes), sino en la inconformidad con la jornada laboral que se deduce de su queja^[8], y con motivo de dicha consideración, resolvió declarar sin lugar en todos sus extremos dicha demanda.

34.       Con fecha 3 de marzo del 2006, durante el 124 período ordinario de sesiones de la Comisión, se celebró la audiencia No. 10, en la cual los peticionarios volvieron a reiterar los argumentos de la petición en el sentido de que la vía interna ha sido suficientemente agotada y que los recursos internos no han protegido la situación jurídica denunciada, no han sido idóneos ni eficaces las soluciones planteadas, toda vez que persiste la violación, y, el Estado no ha tomado las provisiones necesarias para remediar y cambiar el régimen laboral al que están sometidas las tías sustitutas del PANI.

35.       Finalmente los peticionarios en su comunicación recibida en la Comisión con fecha 3 de enero del 2007, remiten argumentos adicionales a efecto de que sea admisible el caso, indicando que lo resuelto por la Sala Constitucional únicamente logró que se reconociera el pago de un sobresueldo a las trabajadoras, supuestamente por permanecer en condición de disponibilidad por espacio de 12 horas, pero no se reparó la violación de los derechos que dio origen a su queja o reclamo, pues en la práctica, las Tías continúan estando sujetas a una jornada de trabajo de 24 horas continuas, por un espacio de 11 días consecutivos, y se ven obligadas a permanecer en los albergues donde laboran, realizando actividades para lograr satisfacer las necesidades de los niños y niñas que se encuentran bajo su cuidado. Así mismo, argumentan los peticionarios que a lo largo de este litigio internacional, el Estado ha pretendido hacer valer la excepción de falta de agotamiento de los recursos internos, cuando señala, entre otras cosas que en el proceso interno no fueron alegadas violaciones de los mismo derechos que ante la Comisión se alegan como violados; aduciendo sin embargo que es evidente que en el fondo la reclamación es la misma, es decir, la eliminación de la disposición reglamentaria que establece una jornada de 24 horas para las trabajadoras.

36.       Así mismo señalan los peticionarios que contrario a lo establecido en el artículo 137 del Código de Trabajo^[9] costarricense, se evidencia que las Tías Sustitutas no se encuentran en condición de (eventual) disponibilidad, pues no se limitan a estar expectantes a la existencia de alguna necesidad, sino que se encuentran obligadas a permanecer laborando en los albergues, no pudiendo disponer de su tiempo como si se tratara de tiempo libre, ni están a la expectativa de ser llamadas, sino que por el contrario, en todo momento están a la disposición del empleador, por lo cual se trata de tiempo de trabajo efectivo, laborando así las 24 horas del día.

B.         El Estado

37.       Con fecha 14 de octubre del 2005, el Estado remitió las observaciones respectivas, argumentando que Las tías sustitutas que laboran para el PANI han promovido 3 juicios laborales ante el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial, dos de los cuales han sido acumulados en uno solo.  Ambos juicios ya fueron fallados y declarados “sin lugar en todos sus extremos”.  Dichas sentencias establecieron que no es posible, según el Derecho Laboral, otorgar el pago por horas extras a las Tías Sustitutas, toda vez que se incurriría en un doble pago, por estar ellas remuneradas con el 25% más de su salario por el concepto de disponibilidad.

38.       Argumenta el Estado que el régimen de las Tías Sustitutas no viola el principio de igualdad y discriminación por género, y considera que es fundamental dejar sentado que el régimen excepcional instaurado en relación con las trabajadoras de atención directa o “Tías Sustitutas” encuentra su base en el fin legítimo de velar por el interés superior de niños, niñas y adolescentes que están en condición  de vulnerabilidad.

39.       Continua argumentando el Estado que es fundamental enfatizar que en cuanto a este extremo, las accionantes –y la peticionaria en particular- no han agotado la vía interna, toda vez que este derecho no ha sido alegado dentro de los reclamos ante la Sala Constitucional o alguna otra instancia nacional, y al respecto resalta que la jurisdicción constitucional es un medio expedito para el reclamo de los derechos fundamentales.

40.       Asimismo manifiesta el Estado que este régimen laboral no quebranta el principio de igualdad y no discriminación por género, menos aun con las modificaciones ordenadas por la Sala Constitucional y ejecutadas por el PANI y la Autoridad Presupuestaria en cuanto a los contratos con dicho grupo de trabajadoras; es decir que si bien existe un régimen excepcional, el Estado ha asumido que éste no puede ser en conculcación de garantías y libertades fundamentales.  Asimismo debe rescatarse que la trascendencia de la labor de las tías sustitutas respalda el que exista un régimen excepcional –sin transgredir derechos- y se encuentra en consonancia con lo señalado por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en cuanto a que no toda diferenciación en el trato constituye una discriminación, pues la distinción no resulta contraria al principio de no discriminación, es decir, “si los criterios para tal diferenciación son razonables y objetivos y lo que se persigue es lograr un propósito legitimo”, tal como lo esboza la peticionaria en su escrito.  En ese mismo orden de ideas, indica el Estado que debe enfatizarse en el hecho que en atención al principio de legalidad, se ha llevado a cabo el trámite pertinente en las instancias estatales, resultando en el pago por horas de disponibilidad, para que el régimen de las Tías Sustitutas, siendo excepcional, se encuadre dentro de las exigencias de la racionalidad.

41.       Insiste el Estado en que la petición de la señora Tellez Blanco no tiene lugar, toda vez que no se han agotado los recursos internos, pues ella no recurrió a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia cuando se interpusieron tanto el recurso de amparo, como la acción de inconstitucionalidad respectiva. Indica igualmente que la peticionaria no figura como parte en ninguno de dichos dos procesos, y que aún mas, en ningún momento se afirma la petición ante la Comisión que la señora Tellez figuró como parte en alguno de esos procesos.  Afirma el Estado que si bien las sentencias de la Sala Constitucional de la Corte tienen efectos erga omnes, algunos de los derechos reclamados por la peticionaria no fueron objeto de estudio en el recurso de amparo, ni siquiera a favor de quienes lo interpusieron, ni tampoco fueron ventilados los correspondientes reclamos en otras instancias, por lo cual continua abierta la cuestión  para su discusión en la vía interna.

42.       Con fecha 3 de marzo del 2006, durante el 124 período ordinario de sesiones de la Comisión, se celebró la audiencia No. 10, en la cual el Estado insistió en su argumento de que no existe congruencia o correlación entre lo solicitado al interior de Costa Rica con respecto a lo que se está pretendiendo ante esta Comisión y, reiteró que la señora Tellez aun tiene la oportunidad de interponer su propio (recurso de) amparo y exponer su caso particular.

43.       El Estado en su comunicación de fecha 11 de agosto del 2006 (recibida en la Comisión el 14 del mismo mes) expresa que es necesario recalcar que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica ha establecido que el importante régimen en el cual se desempeñan las Tías Sustitutas del PANI tiene una naturaleza excepcional, debido especialmente a que dichas trabajadoras cumplen un papel de gran trascendencia en beneficio de los menores de edad en condición de vulnerabilidad. Agrega que, una vez establecido que se trata de un régimen excepcional, debe entenderse que no corresponde a un régimen común de trabajo debido a la necesidad de mantener patrones de estabilidad y de seguridad en beneficio de dichos menores.

44.       También manifiesta el Estado que, respecto al segundo recurso de amparo, por tratarse de aspectos laborales, fue remitido por la Sala Constitucional a la jurisdicción laboral con el fin de que los alegatos fuesen allí ventilados. Igualmente informa que las dos causas abiertas en la jurisdicción laboral continúan en trámite, pues  corresponden a recursos en alzada interpuestos contra resoluciones de la propia Sala Constitucional, razón por la cual el Estado insiste en que no se ha agotado la vía interna. Aclara el Estado que, las decisiones judiciales en este sentido son las indicadas para determinar si corresponde el pago de horas extras junto con la remuneración por disponibilidad del 40% que se pretende, en vez del 25 % que en un principio determinó la Sala Constitucional.

45.       Recalca el Estado con respecto a la falta de agotamiento de los recursos internos que, los recursos que se han intentado han tendido una connotación de remuneración laboral y no así de reforma de un régimen laboral en particular y que por tanto, entiende que la peticionaria reclama ante la Comisión, derechos distintos a aquellos que sobre el tema han sido reclamado en las instancias nacionales, y que adicionalmente, la peticionaria Tellez Blanco no ha ventilado en los tribunales costarricenses las situaciones que supuestamente la afectan.

46.       Manifiesta el Estado que al reglamentar el régimen que aplica  a las Tías del PANI, el gobierno se basó en el propio ordenamiento jurídico costarricense, buscando ajustar el denominado régimen excepcional a los criterios de racionabilidad y proporcionalidad. Agrega que, de no respetarse dichos criterios en un contexto especifico, correspondería discutir la correspondiente denuncia en la vía interna, a través del recurso de amparo o de la acción de inconstitucionalidad, y que, al igual que cualquier presunta violación de derechos en materia laboral, corresponde su análisis a la jurisdicción laboral, proceder que no ha sido seguido la peticionaria.

47.       Finalmente el Estado expresa su interés en que se aclare si el asunto en cuestión versa sobre la situación de una peticionaria, la señora Tellez, o si versa sobre las condiciones de un grupo de trabajadoras, pues en la audiencia celebrada el 3 de marzo del año 2006 en el marco del 124º período ordinario de sesiones de la CIDH, las representantes de las víctimas enfatizaron en la situación de la señora Tellez con hechos nuevos sobre los cuales el Estado no tenía conocimiento y frente a los cuales según se ha dicho, existen soluciones internas que la señora Tellez no ha utilizado, tales como el recurso de amparo y la jurisdicción laboral, por lo que solicita que la petición sea declarada inadmisible.

IV.       ANÁLISIS

A.       Competencia ratione personae, ratione loci, ratione temporis y ratione materiae de la Comisión Interamericana 

48.       Los peticionarios se encuentran facultados por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar denuncias ante la CIDH. La petición señala la situación particular de la señora Tellez Blanco, una persona individual respecto de quien el Estado costarricense se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención Americana. Por otro lado, la Comisión señala que Costa Rica es un Estado parte en la Convención Americana desde el 8 de abril de 1970, fecha en que depositó su instrumento de ratificación. Por lo tanto la Comisión tiene competencia racione personae para examinar la petición.

49.       La Comisión tiene competencia ratione loci para conocer la petición, por cuanto en ella se alegan violaciones de derechos protegidos en la Convención Americana que habrían tenido lugar dentro del territorio de un Estado parte en dicho tratado, en este caso, el Estado de Costa Rica. La CIDH tiene competencia ratione temporis por cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que habrían ocurrido los hechos alegados en la petición. Finalmente, la Comisión tiene competencia ratione materiae, porque en la petición se denuncian violaciones a derechos humanos protegidos por la Convención Americana.

B.        Otros requisitos de admisibilidad de la petición

1.        Agotamiento de los recursos internos

50.       El artículo 46.1.a de la Convención Americana dispone que, para que sea admisible una denuncia presentada ante la Comisión Interamericana, de conformidad con el artículo 44 de la Convención, es necesario que se hayan intentado y agotado los recursos internos conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos.  Este requisito tiene como objeto permitir que las autoridades nacionales conozcan sobre la supuesta violación de un derecho protegido y, de ser apropiado, la solucionen antes de que sea conocida por una instancia internacional. 

51.       El requisito de agotamiento previo se aplica cuando en el sistema nacional están efectivamente disponibles recursos que son adecuados y eficaces para remediar la presunta violación.  En este sentido, el artículo 46.2 especifica que el requisito no se aplica cuando no exista en la legislación interna el debido proceso legal para la protección del derecho en cuestión; o si la presunta víctima no tuvo acceso a los recursos de la jurisdicción interna; o si hay retardo injustificado en la decisión sobre dichos recursos.  Como indica el artículo 31 del Reglamento de la Comisión, cuando el peticionario alega una de estas excepciones, corresponde al Estado demostrar que los recursos internos no han sido agotados, a menos que ello se deduzca claramente del expediente.

52.       En la presente denuncia, los peticionarios han alegado que se agotaron los recursos de la jurisdicción interna, que culminaron con la sentencia emitida por la Sala Constitucional de fecha 5 de julio del 2002 emitida en respuesta al recurso de Amparo interpuesto por el Sindicato de Empleados del Patronato Nacional de la Infancia, entidad que al interior de Costa Rica representa automáticamente los intereses de la señora Tellez al procurarse cualquier tipo de mejora en las condiciones laborales para el grupo de personas empleadas como tías sustitutas del PANI y que además es uno de los peticionarios en la denuncia planteada ante la CIDH.

53.       Por su parte, el Estado aduce que los recursos internos no se agotaron completa y debidamente porque la presunta víctima no participó en todos los recursos interpuestos respecto del tema y que más aun, ella no ha expuesto individualmente su situación en un recurso de Amparo, recurso del cual el Estado aduce que aun puede hacer uso.  Agrega el Estado que la discusión a lo interno se ha limitado a dirimir parámetros sobre la jornada de trabajo y la debida remuneración, no así a un análisis para el caso particular de la señora Tellez.

54.       Con base en los términos del artículo 46 de la Convención y del artículo 31 del Reglamento y su revisión del expediente, la Comisión considera que la resolución de la Sala Constitucional agota los recursos internos disponibles para la señora Tellez. Blanco.

2.           Plazo de presentación

55.       El Reglamento de la Comisión, artículo 32.1, establece que serán consideradas “las peticiones presentadas dentro de los seis meses contados a partir de la fecha en que la presunta víctima haya sido notificada de la decisión que agota los recursos internos.” 

56.       En el presente caso, la petición fue presentada el 24 de agosto de 2003, respecto de supuestas violaciones a los derechos de la presunta víctima que comenzaron años antes de la presentación de la petición y ante las cuales se presentó un recurso ante la Sala Constitucional, la cual dictó sentencia el 5 de julio de 2002 misma que fue notificada el 24 de febrero de 2003. Consecuentemente, la Comisión considera que el requisito del artículo 32.1 de su Reglamento ha sido cumplido en la presente petición, habiéndose presentado esta dentro del plazo establecido.

3.        Duplicación de procesos y cosa juzgada internacionales

57.       No surge del expediente que la materia de la petición se encuentre pendiente de otro procedimiento internacional, ni que se reproduzca una petición ya examinada por este u otro órgano internacional.  Por ello, corresponde dar por cumplidos los requisitos establecidos en los artículos 46.1.c y 47.d de la Convención.

4.        Caracterización de los hechos alegados

58.       No corresponde a la Comisión en esta etapa del procedimiento decidir si se produjeron las alegadas violaciones a los artículos de la Convención Americana de la presunta víctima. A efectos de admisibilidad, la Comisión debe resolver en este momento únicamente si se exponen hechos, que de ser probados, podrían caracterizar violaciones a la Convención, según lo estipula el artículo 47.b de la Convención Americana, y si la petición es “manifiestamente infundada” o es “evidente su total improcedencia” según el inciso (c) del mismo artículo.

59.       El criterio para la apreciación de estos extremos es distinto al requerido para pronunciarse sobre el fondo de una denuncia. La Comisión debe realizar una evaluación prima facie y determinar si la denuncia fundamenta la aparente o potencial violación de un derecho garantizado por la Convención, pero no establecer la existencia de dicha violación. El examen que corresponde efectuar en este momento es simplemente un análisis sumario que no implica un prejuicio o un avance de opinión sobre el fondo del asunto. El propio Reglamento de la Comisión al establecer dos etapas claras, una de admisibilidad y otra de fondo, refleja esta distinción entre la evaluación que debe realizar la Comisión a los fines de declarar una petición admisible y la evaluación requerida para establecer una violación.

60.       En el presente caso, la Comisión considera que no resultan manifiestamente infundados los argumentos esgrimidos por los peticionarios en cuanto a la posible vulneración de  los artículos 5, 24 y 25 de la Convención Americana en relación con los artículos 1.1 del mismo instrumento en perjuicio de la presunta víctima, la señora Tellez Blanco.

61.       La CIDH considera que los hechos expuestos, de ser probados con relación a la presunta víctima podría caracterizar posibles violaciones al artículo 5 de la Convención Americana en conexión con los artículos 1.1 y 2 de dicho instrumento.   Los peticionarios alegan que la jornada laboral a la que estaría sujeta la señora Tellez Blanco habría ocasionado su deterioro físico y mental, de esta manera atentando directamente contra su integridad personal. Todo ello a raíz de que a las “Tías” , según se alega, no se les permite disfrutar del tiempo necesario para su descanso diario por fuera del lugar de trabajo, luego de cumplir con una labor extenuante que el propio Estado costarricense ha descrito como “primordial”[10].  En la práctica, la labor de cada “Tía”, según se argumenta, comprende trabajo continuo durante 24 horas al día, por 11 días consecutivos, con la obligación de permanecer en el lugar de trabajo durante este lapso de tiempo, y en beneficio de un grupo de 10 a 20 niños que presentan problemas de comportamiento, psicológicos, de discapacidad, de drogas y de sexualidad, entre otros. 

62.       De la misma manera, frente a la presunta violación del artículo 24 de la Convención, la Comisión observa que podría caracterizarse una violación de dicho artículo en caso de probarse que el régimen al que está sujeta la señora Tellez Blanco tiene un impacto desproporcionado en las mujeres, ya que sólo mujeres ocupan el puesto de “Tías”.

63.       Respecto de la presunta violación del artículo 25 de la Convención, la Comisión observa de la información aportada por los peticionarios que la violación a dicho artículo no se invoca por el mero hecho de que las demandas hayan resultado en sentencias desfavorables a nivel interno, sino que se fundamenta en la falta de disponibilidad de una protección efectiva del Estado ante las problemáticas planteadas por varios funcionarios del poder judicial (un juez^[11] y tres magistrados[12]).

64.       En cuanto al reclamo sobre la presunta violación de los  artículos 11, 17 y 19, de la Convención Americana, así como del artículo 7 de la Convención de Belém do Pará, la Comisión estima que no existen suficientes fundamentos dentro de las presentaciones de las partes que sustenten violaciones de los mismos.

V.           CONCLUSIÓN

65.       La Comisión concluye que esta petición es admisible y que es competente para examinar el reclamo presentado por los peticionarios en relación con la presunta violación de los artículos 5, 24 y 25 en concordancia con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana, conforme a lo dispuesto por los artículos 46.1.c y (d), 46.2.c y 47.b del mismo instrumento internacional y conforme a los artículos 28 al 37 y 39 del Reglamento de la Comisión.

66.       Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos y sin prejuzgar sobre el fondo de la cuestión,

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECIDE:

1.           Declarar admisible la presente petición, en relación con los artículos 5, 24 y 25, en concordancia con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana.

2.           Declarar que la presente petición es inadmisible con respecto a los artículos 11, 17 y 19 de la Convención Americana y 7 de la Convención de Belém do Pará.

3.           Notificar esta decisión al Estado y a los peticionarios.

4.           Iniciar el trámite sobre el fondo de la cuestión.

5.           Publicar esta decisión e incluirla en el Informe Anual, a ser presentado ante la Asamblea General de la OEA.

Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 26 de abril de 2007. Florentín Meléndez, Presidente; Paolo G. Carozza, Primer Vicepresidente; Víctor E. Abramovich, Segundo Vicepresidente; Evelio Fernández Arévalos, Clare K. Roberts, Paulo Sérgio Pinheiro y Freddy Gutiérrez  Miembros de la Comisión.

VOTO FUNDAMENTADO DE LOS MIEMBROS DE LA COMISIÓN PAOLO G. CAROZZA, EVELIO FERNÁNDEZ ARÉVALOS Y CLARE K. ROBERTS DEL INFORME DE ADMISIBILIDAD N° 29/07 

Esta petición debe ser declarada inadmisible ya que las alegaciones presentadas no tienden a caracterizar la violación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

La queja de los peticionarios que se relaciona con el artículo 5 de la Convención se basa completamente en que la jornada de quienes trabajan para el PANI es irrazonable, así como en los efectos sicológicos y físicos que tales jornadas tienen en las empleadas (Tías). Está claro que existe un cuerpo normativo internacional en dicha materia, así como un régimen para su supervisión internacional, particularmente en el marco de la Organización Internacional del Trabajo. Sin embargo, esos temas superan el alcance del Artículo 5 de la Convención, el cual no busca supervisar las relaciones laborales comunes ni imponer estándares específicos a los Estados con relación a las condiciones y a los horarios de trabajo dentro del ámbito de los contratos laborales, ya sean del sector público o del sector privado.  Esto no implica necesariamente que no estaríamos dispuestos a contemplar la aplicación del artículo 5 a las condiciones de trabajo en ciertas situaciones especiales -- por ejemplo cuando en forma específica, las condiciones extremas de trabajo que causen daño a la integridad física, psíquica o moral de una persona estén ligadas con las circunstancias que hagan de la relación de trabajo una forma de servidumbre involuntaria, o que se asemeje a esta última. No obstante, en el caso que aquí se presenta, los peticionarios no han alegado ningún hecho que exponga tales circunstancias excepcionales.

De igual forma, según como se han alegado los hechos, no podrían servir de fundamento para llegar a determinar una violación del artículo 24.  Si el argumento de los peticionarios es que la señora Téllez fue discriminada debido a la contratación exclusiva de mujeres para el cargo de Tía Sustituta, entonces serían los varones las posibles víctimas de la exclusión al no permitírseles obtener ese tipo de empleo, pero no serviría ello de base para un recurso por discriminación en el caso de la señora Téllez.  En la medida en que, por el contrario, los peticionarios alegan que las condiciones de empleo y los horarios de trabajo de la señora Téllez y de otras Tías Sustitutas constituyen un trato discriminatorio en contra de ellas y en comparación con los varones, una vez más, los hechos alegados no sirven de fundamento para el recurso. Los peticionarios no han alegado hechos que puedan demostrar estadísticamente o de otra manera esta diferencia en el tratamiento entre varones y mujeres en situaciones suficientemente comparables. 

Finalmente, no pensamos que los hechos alegados puedan servir de base para el incumplimiento por parte del Estado de su obligación de proporcionar la protección judicial de los derechos fundamentales de la señora Téllez, en los términos del artículo 25 de la Convención.