INFORME Nº 4/08

PETICIÓN 619-00

INADMISIBILIDAD

JESÚS VERA RONCAL, DANIEL ZELADA ABANTO y

EVARISTO GÁLVEZ CÁRDENAS

PERÚ

4 de marzo de 2008

I.           RESUMEN

1.         El 29 de noviembre de 2000, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión” o la “CIDH”) recibió una petición presentada por Jesús Vera Roncal, Daniel Zelada Abanto y Evaristo Gálvez Cárdenas (en adelante "los peticionarios" o “las presuntas víctimas”) en la cual se alega la responsabilidad de la República de Perú (en adelante "Perú", "Estado peruano" o "Estado") por el presunto cese irregular de los cargos que desempeñaban en la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana.

2.         Los peticionarios alegan que el Estado es responsable por la violación de los derechos a las garantías judiciales, protección judicial, y al desarrollo progresivo de la seguridad social, reconocidos por los artículos 8, 25 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención Americana” o “la Convención”), éste último en relación con el artículo XIV de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre (en adelante la "Declaración" o la "Declaración Americana"), en perjuicio de las presuntas víctimas, así como de la obligación genérica de respeto y garantía establecida en el artículo 1.1 de la Convención.

3.         El Estado, por su parte, solicita que se declare la inadmisibilidad de la petición bajo análisis, alegando que: i) los peticionarios no habrían cumplido con el requisito establecido en el artículo 46.1.b de la Convención Americana, el cual exige que la petición sea presentada dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión definitiva; y ii) que la petición no expondría hechos que caracterizaran una violación de los derechos garantizados por la Convención Americana, de conformidad con el artículo 47.b.  Al respecto, el Estado señala que los peticionarios, por un lado, a los inicios del trámite de la petición no invocaron artículos de la Convención y, por otro lado, accionaron a la CIDH para que ésta actuara como un tribunal de alzada y revisara una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Perú que ha adquirido la calidad de cosa juzgada y ha sido emitida en el marco del debido proceso y en aplicación de normas preestablecidas en la legislación peruana.

4.         En este informe, la Comisión examina la información disponible a la luz de la Convención Americana y concluye que la petición no fue presentada dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha en que los presuntos perjudicados en sus derechos fueron notificados de la decisión definitiva, conforme a lo exigido por el artículo 46.1.b de la Convención.  La Comisión decide notificar el presente informe al Estado y a los peticionarios, publicar esta decisión e incluirla en su informe Anual a la Asamblea General de la OEA.

II.         TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN

5.         El 29 de noviembre de 2000, la Comisión recibió una petición presentada por los señores Jesús Vera Roncal, Daniel Zelada Abanto y Evaristo Gálvez Cárdenas. El 21 de febrero de 2002, y el 4 de abril de 2005 los peticionarios presentaron información adicional sobre su reclamo.

6.         El 5 de julio de 2005, la CIDH transmitió la petición al Estado de conformidad con el reglamento vigente en aquel entonces.  El 16 de septiembre de 2005, el Estado solicitó a la CIDH el otorgamiento de una prórroga para la presentación de sus observaciones.  El 29 de septiembre de 2005, la CIDH otorgó una prórroga de un mes al Estado.

7.         El 20 de diciembre de 2005 la CIDH reiteró al Estado su solicitud para que presentara las observaciones correspondientes. El 23 de mayo de 2007, el Estado presentó su posición respecto de la denuncia.  El 6 de agosto de 2007, la CIDH dio traslado a los peticionarios de la respuesta del Estado otorgándoles un mes para que presentaran las observaciones que consideraran oportunas.  El 30 de agosto de 2007, los peticionarios presentaron sus observaciones a la respuesta del Estado.  El 14 de septiembre de 2007 la CIDH trasladó al Estado la respuesta de los peticionarios con un plazo de un mes para que presentara las observaciones que estimara pertinentes.  El 7 de noviembre de 2007 el Estado formuló observaciones a la respuesta de los peticionarios.  El 7 de noviembre de 2007 la CIDH trasladó, para conocimiento de los peticionarios, la información aportada por el Estado.

8.         Mediante comunicación recibida en la Secretaría Ejecutiva el 4 de diciembre de 2007, los peticionarios presentaron información adicional de la cual se efectuó el correspondiente traslado al Estado el 18 de diciembre de 2007.  El Estado presentó sus observaciones mediante comunicación recibida el 25 de enero de 2008.  La CIDH dio traslado a los peticionarios de las partes pertinentes de la referida comunicación, para su conocimiento, el 31 de enero de 2008.

III.       POSICIONES DE LAS PARTES

A.        Posición de los Peticionarios

9.         Los peticionarios alegan que se desempeñaron como servidores públicos, nombrados, permanentes y estables, en la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana en los cargos de oficinista, despachador y jardinero. Alegan que el 23 de septiembre de 1991, mediante la Resolución de Presidencia No 151-91-P/SBLM, publicada en el Diario oficial “El Peruano” el 25 de septiembre de 1991, fueron cesados de su centro de trabajo sin previo aviso, por la presunta causal de excedencia por suspensión de plazas.

10.        Los peticionarios sostienen que el cese se produjo en trasgresión a lo dispuesto por el artículo 228 de la Ley de Presupuesto del Sector Público[1] y los artículos 224 y 225 de la Ley del Presupuesto para 1990[2].  Según los peticionarios, estas normas de orden público establecían que para proceder al cese de sus cargos se debería seguir el siguiente procedimiento:

1.         Reubicación dentro de la misma empresa.

2.         Ante la imposibilidad de la reubicación, en un plazo de 60 días, el personal debía ser sometido a un Programa de Capacitación y Entrenamiento en el Instituto Nacional de Administración Pública para ser.

3.         Al término del Programa de Capacitación, en el plazo máximo de ocho meses, el trabajador podría optar por cubrir una plaza vacante en cualquiera de las entidades del territorio nacional.

4.         De no cumplirse lo anteriormente mencionado, el trabajador podría retirarse de la función pública, sin perjuicio de recibir sus beneficios sociales y además percibir un beneficio extraordinario de diez remuneraciones íntegras mensuales.

11.     Los peticionarios sostienen que su derecho al debido proceso administrativo no fue respetado, dado el desconocimiento del proceso preestablecido por leyes de orden público para efectuar este tipo de ceses.  Alegan haber intentado administrativamente su reposición, de lo cual obtuvieron respuesta negativa.  Asimismo, los peticionarios señalan que tras la negativa de la vía gubernativa accedieron a la vía judicial, en el cual luego de un período de siete años de proceso y tras haberse producido un buen número de nulidades procesales imputables únicamente al órgano jurisdiccional, les fueron negadas sus pretensiones.

12.     Al respecto, los peticionarios señalan que la Corte Suprema de Justicia vulneró su derecho a las garantías judiciales al convalidar la aplicación de una norma de inferior jerarquía en contravención de una norma legal de orden público y obligatorio cumplimiento.  Concretamente, los peticionarios sostuvieron que la Corte Suprema de Justicia denegó su acción bajo el argumento de que el Decreto Supremo No. 122-91-PCM[3] les era aplicable y debía preferirse a la aplicación de la Ley de Presupuesto del Sector Público y a la Ley del Presupuesto para 1990.  Según los peticionarios, esta decisión vulneró el artículo 236 de la Constitución que establece que en caso de incompatibilidad entre una ley y una norma de inferior jerarquía el juzgador deberá preferir siempre la ley. 

13.     En virtud de los hechos anteriormente expuestos, los peticionarios alegan que el Estado incumplió en su perjuicio la obligación establecida en el artículo 26 de la Convención Americana de respetar y proteger los derechos económicos sociales y culturales, en relación con el artículo XIV de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, relativo al derecho al trabajo.  Adicionalmente, los peticionarios sostienen que el Estado vulneró su derecho al debido proceso al no aplicar las formalidades requeridas para el proceder en el cese de sus cargos.

14.     En cuanto al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la petición, los peticionarios alegan haber acudido a la vía judicial mediante una acción contenciosa administrativa que fue decidida en primera instancia por la Primera Sala Laboral de Lima y luego impugnada ante la Corte Suprema de Justicia.  Señalan que el 7 de marzo de 2000, la Corte Suprema emitió una sentencia desfavorable a sus intereses, y que ante esta situación intentaron un recurso de aclaración e interpretación el 5 de mayo de 2000.  Al respecto, los peticionarios aducen que dicho recurso fue declarado improcedente mediante sentencia de la Corte Suprema el 9 de mayo de 2000, la cual les fue notificada el 17 de octubre de 2000.  En vista de la referida secuencia judicial, los peticionarios alegan que la sentencia de la Corte Suprema de fecha 9 de mayo de 2000, que les fuera notificada el 17 de octubre de 2000, implicó el agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna, por lo que sostienen que para el consecuente cómputo del plazo de seis meses para la presentación de la petición, corresponde también considerar la referida sentencia que declaró improcedente el recurso de aclaración e interpretación que les fuera notifica el 17 de octubre de 2000. 

B.         Posición del Estado

15.     En sus observaciones a la petición, el Estado se ha referido a tres cuestiones: i) la falta de cumplimiento del requisito establecido en el artículo 46.1.b de la Convención; ii) la no exposición de la petición de hechos que caracterizaran una violación de los derechos de la Convención Americana; y iii) los tratados que podrían ser materia de la competencia de la Comisión.

16.     En primer lugar, el Estado sostiene que de acuerdo con la Convención Americana y la práctica de la CIDH, para que una petición sea admitida se debe interponer dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha en que el presunto lesionado haya sido notificado de la decisión definitiva.  Al respecto, el Estado señala que la decisión con la cual debiera computarse el plazo de los seis meses, era la sentencia emitida por la Corte Suprema de Justicia de Perú el 7 de marzo de 2000, notificada a los peticionarios el 13 de abril de 2000.

17.     El Estado alega que esta sentencia constituyó la “decisión definitiva” pues en ella la Corte Suprema se pronunció en revisión del fondo del asunto sobre la sentencia emitida en primera instancia.  El Estado observa que de conformidad con la legislación interna, esta decisión de segunda instancia adquirió la calidad de cosa juzgada, toda vez que el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que “lo resuelto en segunda instancia constituye cosa juzgada. Su impugnación sólo procede en los casos previstos por la ley”[4]. 

18.     Según el Estado, el recurso de aclaración e interpretación al que hicieron referencia los peticionarios no puede considerarse como la “decisión definitiva” para efectos del cómputo del plazo al que se refiere el artículo 46.1.b de la Convención, debido a que “no se trata de un recurso que permita a los jueces resolver el asunto con equidad, como lo constituiría un recurso impugnatorio”[5].  Por el contrario, el recurso de aclaración y corrección de las resoluciones – regulado dentro del Título XIII del Código Procesal Civil – no podría alterar el contenido sustancial de la decisión definitiva[6].  En consecuencia, afirma el Estado, el recurso alegado por los peticionarios para el cómputo de la regla de los seis meses no era un recurso idóneo ni adecuado y, por lo tanto, no era necesario que los peticionarios lo agotaran antes de recurrir ante el sistema interamericano.

19.     En segundo término, el Estado alega que de la narración de los hechos presentados por los peticionarios no se desprende violación alguna a la Convención Americana.  El Estado señala que los peticionarios contaron con la oportunidad de recurrir al poder judicial para hacer valer sus presuntos derechos vulnerados, en el cual se procesó judicialmente el caso de conformidad con la legislación preestablecida y con respeto por las normas del debido proceso. El Estado sostiene que los peticionarios interpusieron ante el Poder Judicial una demanda contenciosa administrativa solicitando la nulidad de la Resolución Administrativa que los pasó a situación de cese. Esta demanda fue declarada infundada por la Primera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima al considerar, entre otros puntos, que los peticionarios realizaron el cobro de sus beneficios sociales, lo cual según la legislación peruana implica el reconocimiento del rompimiento del vínculo laboral.

20.     Con base en ello, el Estado sostiene que  los peticionarios tuvieron disponible la vía judicial para hacer valer sus presuntos derechos vulnerados. Según el Estado, el hecho de que los peticionarios no hayan obtenido un resultado favorable no implica la vulneración automática de los preceptos establecidos en la Convención Americana. 

21.     Finalmente, el Estado señala que en el caso bajo análisis los peticionarios alegaron la vulneración del artículo 26 de la Convención Americana para hacer extensiva la competencia de la CIDH respecto del derecho al trabajo protegido por la Declaración Americana.  Sin embargo, a juicio del Estado, de conformidad con los artículos 33, 44, 47.b y 48 de la Convención Americana, la competencia de la CIDH no podría extenderse para declarar la presunta vulneración del artículo XIV de la Declaración Americana, relativo al trabajo.

22.     Asimismo, el Estado argumenta que el derecho al trabajo tampoco sería parte de la competencia de la CIDH con base en el Protocolo Adicional a la Convención de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual refiere en su artículo 19.6 que el sistema de peticiones individuales será aplicable sólo en casos de la vulneración del artículo 8.a y el artículo 13.  Adicionalmente, el derecho al trabajo no se encuentra contemplado dentro de la Convención Americana para efectos del trámite de peticiones individuales ante el Sistema Interamericano.  En consecuencia, el Estado alega que la petición incurría en la causal de inadmisibilidad establecida en el artículo 47.b de la Convención, “debiendo ser declarada inadmisible”.

IV.        ANÁLISIS SOBRE ADMISIBILIDAD

A.        Competencia en razón de la materia, en razón de la persona, en razón del lugar y en razón del tiempo

23.        Los peticionarios se encuentran facultados por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar peticiones ante la Comisión.  La petición señala como presuntas víctimas a Jesús Vera Roncal, Daniel Zelada Abanto y Evaristo Gálvez Cárdenas, respecto de quienes el Estado peruano se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención Americana.  Perú es un Estado parte en la Convención Americana desde el 28 de julio de 1978, fecha en que depositó su instrumento de ratificación.  Por lo tanto la Comisión tiene competencia en razón de la persona para examinar la petición.

24.           Asimismo, la Comisión tiene competencia en razón del lugar para conocer la petición, por cuanto en ella se alegan violaciones de derechos protegidos en la Convención Americana que habrían tenido lugar bajo la jurisdicción del Estado.  La Comisión tiene competencia en razón del tiempo para estudiar el reclamo por cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que habrían ocurrido los hechos alegados en la petición.

25.     Igualmente, la Comisión observa que los peticionarios alegan presuntas violaciones a los derechos establecidos por los artículos 8 y 25 de la Convención Americana.  En tanto estas alegaciones se refieren a derechos protegidos por la Convención Americana, la Comisión señala que tiene competencia en razón de la materia para su estudio.

26.           Finalmente, en el presente caso, la CIDH observa que los peticionarios alegan que el Estado incumplió en su perjuicio la obligación establecida en el artículo 26 de la Convención Americana de respetar y proteger los derechos económicos sociales y culturales, en relación con el artículo XIV de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, relativo al derecho al trabajo.  Por su parte, el Estado alegó que “[e]l derecho al trabajo protegido en el artículo XIV de la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes el Hombre no puede hacerse extensivo, a través del artículo 26 de la Convención Americana, para efectos de la competencia de la CIDH, de conformidad con los artículos 44, 33, 47.b y 48 de la Convención Americana”.  Al respecto, la Comisión reitera que el incumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 26 de la Convención son susceptibles de ser denunciadas a través del procedimiento de peticiones individuales establecido en los artículos 44 y siguientes de la Convención Americana[7].  Por ende, la Comisión tiene competencia en razón de la materia para estudiar presuntas violaciones a dicho artículo.

B.         Agotamiento de los Recursos Internos y Plazo de Presentación

27.     El artículo 46.1.a de la Convención Americana dispone que para que sea admisible una denuncia presentada ante la Comisión Interamericana de conformidad con el artículo 44 de la Convención, es necesario que se hayan intentado y agotado los recursos internos conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos. El requisito de agotamiento previo se aplica cuando en el sistema nacional están efectivamente disponibles recursos que son adecuados y eficaces para remediar la presunta violación. En este sentido, el artículo 46.2 especifica que el requisito no se aplica cuando (a) no exista en la legislación interna el debido proceso legal para la protección del derecho en cuestión; (b) si la presunta víctima no tuvo acceso a los recursos de la jurisdicción interna; y (c) si hay retardo injustificado en la decisión sobre dichos recursos. 

28.     Según se infiere de los principios del derecho internacional, reflejados en los precedentes establecidos por la Comisión y la Corte Interamericana, resulta, en primer lugar, que el Estado demandado puede renunciar en forma expresa o tácita la invocación de esa regla[8]. En segundo lugar, la excepción de no agotamiento de los recursos internos, para ser oportuna, debe plantearse en las primeras etapas del procedimiento ante la Comisión, a falta de lo cual se presume la renuncia tácita a valerse de dicha excepción por parte del Estado interesado[9]. En tercer lugar, de acuerdo con la carga de prueba aplicable en la materia, el Estado que alega el no agotamiento debe señalar los recursos internos que deben agotarse y proporcionar la prueba de su efectividad[10].

29.     En cuanto al cumplimiento del requisito sobre previo agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna previsto en el artículo 46.1.a de la Convención Americana, los peticionarios alegan haber iniciado y agotado una acción contenciosa administrativa que fue objeto de decisión por parte de la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia el 7 de marzo de 2000. Los peticionarios indican haber interpuesto un recurso de aclaración e interpretación de esta decisión el 5 de mayo de 2000, el cual fue resuelto por el máximo Tribunal de Justicia el 9 de mayo de 2000 y notificado a los peticionarios el 17 de octubre de 2000.  En resumen, los peticionarios argumentan que la decisión que puso fin a la jurisdicción interna fue la resolución de la Corte Suprema sobre el recurso de aclaración e interpretación que se notificó el 17 de octubre de 2000. Con esta decisión, argumentan los peticionarios, se debería dar por entendido que se agotaron los recursos internos y a partir de allí se debe computar el plazo de presentación de la petición, establecido por el artículo 46.1 de la Convención.

30.     El Estado, por su parte, señala que el recurso de aclaración e interpretación no debiera ser considerado como la “decisión definitiva” para efectos del cómputo del plazo al que se refiere el artículo 46.1.b de la Convención, debido a que no se trata “de un recurso que permita a los jueces resolver el asunto con equidad, como lo constituiría un recurso impugnatorio”.  En consecuencia, el Estado señala que los recursos de la jurisdicción interna debían entenderse agotados con la emisión de la decisión definitiva dictada por la Corte Suprema de Justicia el 7 de marzo de 2000.

31.     Al respecto, corresponde señalar que la CIDH observa que los peticionarios no controvirtieron estos argumentos del Estado.  Señalaron que la Corte Suprema había injustificadamente retardado su decisión sobre el recurso de aclaración e interpretación, por lo cual dicha decisión se sujetaba a lo previsto en el artículo 46.2.c de la Convención Americana.  En efecto, los peticionarios no presentaron argumentos justificando por qué debía considerarse dicho recurso como una vía idónea para resolver la situación jurídica infringida.

32.     En ese sentido, para determinar si los requisitos de previo agotamiento de los recursos internos y de presentación de la petición en el plazo de seis meses, han sido observados en el presente caso, es necesario determinar si el recurso en contención (recurso de aclaración e interpretación) era adecuado y eficaz para remediar la presunta violación.  Una vez determinado el recurso adecuado para el caso concreto, corresponde comparar la fecha de notificación de dicho recurso con la fecha de presentación de la petición ante la Comisión, para determinar si se ha cumplido con el requisito de los seis meses.

33.     Al respecto, la Comisión observa que conforme a la legislación procesal peruana aplicable, el “Recurso de Aclaración” no tiene un carácter impugnatorio, toda vez que el juzgador no está en capacidad de alterar el contenido sustancial de una decisión en virtud de este recurso.  El recurso se limita a brindar la oportunidad a las partes de que se aclare algún concepto oscuro o dudoso expresado en la parte resolutoria de la decisión que pone fin a la instancia judicial. Así se desprende de la legislación pertinente[11] y de la doctrina pacífica establecida tanto por la Corte Suprema Justicia como por el Tribunal Constitucional peruano[12].

34.     En efecto, la Comisión observa que el recurso a que refieren los peticionarios no tenía entidad jurídica para revertir la situación alegada como violatoria.  Al haber la Corte Suprema de Justicia emitido una decisión sobre el fondo del asunto negando las pretensiones de los peticionarios, el recurso de aclaración no era idóneo para perseguir la decisión jurídica buscada por éstos, es decir, recurrir o cuestionar la decisión.  La Comisión ha señalado en oportunidades anteriores que recursos que resulten inapropiados para resolver la situación jurídica que se alega como infringida no deben tenerse en cuenta a los efectos del cómputo del plazo de seis meses a que se refiere el artículo 46.1.b de la Convención[13].

35.     Por otra parte, la Comisión observa que la sentencia de la Corte Suprema que decidió sobre el fondo del asunto fue notificada a los peticionarios el 11 de abril de 2000 y que la petición fue recibida en la Secretaría Ejecutiva de la Comisión el 29 de noviembre de 2000, es decir, fuera del plazo establecido en el artículo 46.1.b de la Convención. 

36.     Por las razones antes expuestas, la Comisión considera que el recurso de “Aclaración e Interpretación” interpuesto por los peticionarios ante la Corte Suprema de Justicia de Perú, el 5 de mayo de 2000, resulta inapropiado para resolver la situación jurídica infringida.  La Comisión considera igualmente que dicha iniciativa no constituye un recurso jurisdiccional en el sentido del artículo 46.1.a de la Convención Americana.

37.     En consecuencia de lo anterior, la interposición de la solicitud de aclaración e interpretación efectuada por los peticionarios no difirió el inicio del plazo de seis meses contemplado en los artículos 46.1.b de la Convención Americana y 32 del Reglamento de la CIDH, el cual debe computarse a partir de la sentencia definitiva de fecha 7 de marzo de 2000.

38.     La CIDH concluye que los recursos internos fueron agotados, pero la petición fue presentada fuera del plazo dispuesto en la Convención Americana.  Una vez que la Comisión determina que el caso es inadmisible por incumplimiento de uno de los requisitos previstos en esta Convención, no resulta necesario pronunciarse respecto de los demás requisitos.

C.         Conclusiones

39.     La Comisión Interamericana determina que la petición es inadmisible, de conformidad con el artículo 47.a de la Convención Americana.  Con base en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos,

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECIDE:

1.         Declarar inadmisible la presente petición.

2.         Notificar al Estado y a los peticionarios de esta decisión.

3.         Publicar esta decisión e incluirla en el Informe Anual, a ser presentado ante la Asamblea General de la OEA.

Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 4 días del mes de marzo de 2008.  (Firmado): Paolo G. Carozza, Presidente; Luz Patricia Mejía, Primera Vicepresidenta; Felipe González, Segundo Vicepresidente; Paulo Sérgio Pinheiro, Sir Clare K. Roberts y Florentín Meléndez, Miembros de la Comisión.