INFORME No. 14/09[1]

PETICIÓN 406-03

ADMISIBILIDAD

MIGUEL IGNACIO FREDES GONZÁLEZ Y ANA ANDREA TUCZEK FRIES

CHILE

19 de marzo de 2009

I.          RESUMEN

1.                  El 3 de junio de 2003 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “la CIDH”) recibió una petición presentada por el Centro Austral de Derecho Ambiental, la Clínica de Acciones de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales, y la Organización de Consumidores y Usuarios de Chile (en adelante, “los peticionarios”)[2], en contra del Estado de Chile (en adelante, “el Estado”) por la presunta violación de los derechos consagrados en los artículos 13 (libertad de pensamiento y expresión), 23.1 (derechos políticos), 25 (protección judicial) y 30 (alcance de las restricciones) en relación con los artículos 1.1 (obligación de respetar los derechos) y 2 (deber de adoptar disposiciones de derechos interno) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, “la Convención Americana”), en perjuicio de Miguel Ignacio Fredes González y Ana Andrea Tuczek Fries (en adelante, “las presuntas víctimas”).

2.                  Los peticionarios alegaron que el Estado “ha violado los derechos humanos de las personas individualizadas (Miguel Ignacio Fredes González y Ana Andrea Tuczek Fries), y de todos los ciudadanos de Chile, por medio de ilegítimas restricciones al derecho a buscar y recibir información sobre bioseguridad, liberación de organismos vivos modificados […] y organismos genéticamente modificados […], [y ha] violentado el derecho a participar en asuntos públicos relativos a dichas materias, sin otorgar, además, protección judicial”[3].

3.                  El Estado sostuvo que los peticionarios “han accedido en representación de ciudadanos chilenos como una calidad en abstracto, sin identificar a la persona o personas que efectivamente habrían sido víctimas de una [violación] en sus derechos de acceso a la información y de participación social en asuntos públicos”[4], y que las presuntas víctimas no han agotado los recursos internos para que la CIDH declare admisible la petición. El Estado señaló además que los hechos alegados por los peticionarios no caracterizan violaciones a la Convención Americana.

4.                  Sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, la CIDH concluyó que la petición es admisible en cuanto a la presunta violación de los derechos consagrados en los artículos 13 y 8.1 de en relación con las obligaciones generales consagradas en los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana, en perjuicio de las presuntas víctimas. La CIDH también determinó que la petición es inadmisible en cuanto a las presuntas violaciones de los derechos consagrados en los artículos 23.1 y 25 de la Convención Americana. La CIDH decidió publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.

II.         TRÁMITE ANTE LA CIDH

5.                  La petición fue recibida el 3 de junio de 2003[5] y remitida al Estado el 16 de julio de 2004. El Estado envió sus observaciones el 1 de agosto de 2005. Los peticionarios enviaron sus observaciones a dicha comunicación el 12 de septiembre de 2006[6].

6.                  El 6 de abril de 2006 las organizaciones Article 19 – Global Campaign for Free Expresión, Instituto Prensa y Sociedad, Libertad de Información México, Asociación Civil, y Open Society Justice Initiative, presentaron un amicus curiae.

III.        POSICIÓN DE LAS PARTES

A.         Posición de los peticionarios

7.                  Los peticionarios sostienen que el 28 de junio de 2001, Ana Andrea Tuczek Fries, y Miguel Ignacio Fredes González, entre otros, presentaron una solicitud ante el Servicio Agrícola y Ganadero (en adelante, “el SAG”), una dependencia adscrita al Ministerio de Agricultura del Estado, con el propósito de acceder a la siguiente información:

A.      La Resolución 1.927 de 1993 del SAG, sobre Normas y Regulación de Liberación de Transgénicos que encuentran su fuente legal en el Decreto de Sanidad Vegetal No. 3557; la Resolución 269/99 del SAG que creó el Comité Asesor para la Liberación de Organismos Transgénicos (CALT); y la Resolución 2004/00 que creó el Comité Asesor en materia de Introducción Deliberada al Medio Ambiente de Organismos Vivos Modificados; y todo acto administrativo vinculado a dichas resoluciones.

B.      A los documentos que les sirven de sustento o complemento directo y esencial a los actos administrativos del SAG con relación a las resoluciones citadas.

8.                  Para facilitar la búsqueda de la información, las presuntas víctimas habrían especificado al SAG que los documentos a los que se buscaba tener acceso eran los siguientes:

A.      Aprobaciones de liberación de cultivos y árboles transgénicos con el nombre de las empresas involucradas, modificación genética y la ubicación exacta de los cultivos y árboles transgénicos (predio, comuna, región) para la temporada 1999/2000.

B.      Aprobaciones de liberación de cultivos y árboles transgénicos con el nombre de las empresas involucradas, modificación genética y la ubicación exacta de los cultivos y árboles transgénicos (predio, comuna, región) para la temporada 2000/2001

C.      Ubicación exacta de todos los sitios donde se hayan liberado cultivos y árboles transgénicos desde 1992 en adelante.

D.      Medidas de bioseguridad para los cultivos y árboles transgénicos para la temporada 1999/2000.

E.       Medidas de bioseguridad para los siguientes cultivos transgénicos bajo la cuarentena de bioseguridad para la temporada 2000/2001: maravilla, melón, papa, remolacha, maíz, soya.

F.       Resolución que consigna el levantamiento de la cuarentena de bioseguridad en 1994 a la fecha del maíz y la soya transgénica y razones para su levantamiento.

G.      Actas de las reuniones del CALT desde su creación en 1997 con todos sus acuerdos y resoluciones.

H.      Información sobre la fiscalización del SAG de las medidas de bioseguridad aplicadas para los cultivos transgénicos en las dos últimas temporadas (predios fiscalizados, fecha y personal involucrado).

I.         Nombre de los expertos consultados por el CALT para la liberación de los transgénicos y sus informes[7].

9.                  Los peticionarios indican que cuando se presentó la solicitud ante el SAG, Ana Andrea Tuczek Fries trabajaba para la Asociación de Agricultores Orgánicos de Chile “Tierra Viva”, mientras que Miguel Ignacio Fredes González era abogado del Centro Austral de Derecho Ambiental. De acuerdo con la petición, las presuntas víctimas solicitaron la información con el interés “de proteger el derecho a la vida y a la salud ante situaciones de riesgo, ya sea, porque se desconocen las amenazas para la vida, salud humana o animal o actividad agrícola, o porque se ignora en qué lugar, zona, área, o predio específico se siembra, produce, elabora o exporta cualquier organismo genéticamente modificado”. Añaden que en la solicitud de información, las presuntas víctimas expresaron que, “la liberación de transgénicos al medio ambiente y su uso como alimento humano y animal involucra riesgos para la salud humana y el medio ambiente, aún no plenamente estudiados ni cuantificados”, y que “la información referida a los cultivos transgénicos y la localización de los lugares de siembra, en los cuales el SAG ejerce su acción de control cuarentenario, debe ser de acceso ciudadano o público, pues es vital para ejercer las garantías constitucionales señaladas en el Art. 19 No. 8, 21 y 24 de la Constitución. En efecto, el desconocimiento de qué se produce y sus efectos para el medio ambiente directo, puede mermar el valor de la tierra (derecho de propiedad), afectar la calidad del suelo y aguas (derecho a un medio ambiente libre de contaminación) y perturbar la producción orgánica del mismo predio u otro, vecino o colindante (derecho a desarrollar una actividad económica)”[8].

10.              Los peticionarios señalaron que el director nacional del SAG no se pronunció sobre la solicitud dentro del plazo que le fijaba la Ley No. 18.575, modificada por la Ley No. 19.653, para responder[9].

11.              Los peticionarios sostuvieron que el 27 de julio de 2001, las presuntas víctimas interpusieron ante el 26º Juzgado Civil de Santiago una acción civil de “Amparo al Derecho de Acceso a la Información Pública” en contra del SAG, invocando, entre otros, el derecho de acceso a la información consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana.

12.              Los peticionarios indicaron que el 7 de diciembre de 2001, el 26º Juzgado Civil de Santiago dictó sentencia a favor de las presuntas víctimas. El tribunal justificó su decisión, entre otros, en el artículo 13 de la Convención Americana, y ordenó al SAG suministrar la información requerida en un plazo de diez días. Dentro de sus consideraciones, el tribunal sostuvo que “las razones que el SAG estima que lo eximen de proporcionar la información que motiva la presente acción, se formulan de manera general y al respecto no se aportaron antecedentes que permitan concluir […] [que la entrega de información afecte] el interés público o privado, […], o bien su divulgación afecte derechos de terceros o impida o entorpezca la fiscalización que al SAG le corresponde realizar respecto de los cultivos y árboles transgénicos verificados en el país”[10].

13.              Los peticionarios afirmaron que el 8 de enero de 2002, el SAG y la Asociación Nacional de Productores de Semillas A.G. de Chile presentaron un escrito apelando el fallo de primera instancia.

14.              Los peticionarios señalaron que el 4 de diciembre de 2002, la Corte de Apelaciones de Santiago revocó la sentencia de primera instancia. El tribunal sostuvo que “la publicidad y el derecho a requerir la información que no se encuentra a disposición del público de modo permanente sólo es aplicable tratándose de actos administrativos y de los documentos que le sirvan de sustento o complemento directo y esencial y no de cualquier información antecedente que disponga la administración o de una actuación o actividad de la misma”[11]. Asimismo, la Corte de Apelaciones de Santiago indicó que la publicidad y el acceso a la información sólo “se refiere a empresas que prestan servicios públicos”, por lo que la acción civil de “Amparo al Derecho de Acceso a la Información Pública” no procede “en caso alguno respecto a información o documentos entregados a un órgano de la administración por una empresa privada de las que no prestan un servicio de utilidad pública”[12]. Por último, el tribunal destacó que de acuerdo con el artículo 14 de la Resolución Exenta No. 1523 de 2001[13], dictada con fundamento en el Decreto Supremo No. 26 de 2001, la propia administración había establecido la confidencialidad de los documentos relativos a especies modificadas entregados por particulares al SAG. En virtud de este argumento, el tribunal concluyó que “los antecedentes, informes o datos que las empresas privadas entreguen al [SAG] en el marco de la Resolución Exenta No. 1523 tienen el carácter de reservados y no son públicos”[14].

1.         En cuanto al agotamiento de los recursos internos

15.              Los peticionarios sostuvieron que la decisión del 4 de diciembre de 2002 de la Corte de Apelaciones de Santiago agotó los recursos internos en cuanto a la presunta violación de los artículos 13 y 30 de la Convención Americana. De acuerdo con los peticionarios, en la fecha en la que sucedieron los hechos materia de esta petición, la acción civil de “Amparo de Acceso a la Información Pública” era el recurso específicamente establecido por el artículo 14 de la Ley No. 18.575, modificada por la Ley No. 19.653, para proteger el derecho de acceso a la información en poder de entidades administrativas. Los peticionarios señalaron también que el literal (i) del artículo 13 de Ley No. 18.575, modificada por la Ley No. 19.653, establecía claramente que “[e]l fallo que se pronuncie sobre la apelación no será susceptible de recurso de casación”[15].

16.              En respuesta al argumento del Estado que se explica en el párrafo 26 siguiente, los peticionarios alegaron que para agotar los recursos internos no tenían obligación de interponer el Recurso de Protección contra las disposiciones aplicadas por la sentencia impugnada (especialmente contra el Decreto Supremo No. 26 de 2001). Al respecto, los peticionarios indicaron que el Recurso de Protección no habilita una “tutela abstracta de derechos” y que, por tanto, no es un mecanismo idóneo para cuestionar la mera legalidad o constitucionalidad del Decreto Supremo No. 26 de 2001 o cualquier otra disposición administrativa.

17.              En este sentido, los peticionarios argumentaron que de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia chilena el Recurso de Protección solo podía ser interpuesto ante la omisión de la administración (que no entregó la información solicitada). Sin embargo, indican que este recurso no puede ser interpuesto cuando existe una acción “especial” para proteger un mismo derecho, como ocurría al momento de los hechos con la acción civil de “Amparo al Derecho de Acceso a la Información Pública”. Los peticionarios señalaron que de haberlo interpuesto al mismo tiempo que la acción civil de “Amparo al Derecho de Acceso a la Información Pública”, se habría generado un supuesto de litispendencia y, que de haberlo interpuesto con posterioridad al fallo de amparo, el Recurso de Protección hubiera sido declarado extemporáneo.

18.              En cuanto a la presunta violación de los artículos 23.1 y 25, los peticionarios afirmaron que no existen recursos “efectivos y sencillos” que permitan proteger judicialmente a los individuos “en contra de violaciones al derecho a la participación en asuntos públicos”.

2.         En cuanto a la caracterización de las presuntas violaciones a la Convención Americana

19.              Los peticionarios señalaron que la sentencia de 4 de diciembre de 2002 de la Corte de Apelaciones de Santiago configura una violación del artículo 13 de la Convención Americana porque “ignoró el [alcance del] derecho a buscar información, derecho contenido en un tratado internacional que versa sobre derechos humanos”[16].

20.              Los peticionarios también alegaron que la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago se fundamentó en la aplicación del artículo 13 de la Ley No. 18.575, modificada por la Ley No. 19.653[17], y en el Decreto Supremo No. 26 de 2001. Sin embargo, indican que dicha sentencia no aludió a los argumentos presentados por las presuntas víctimas y valorados por el juez de primera instancia sobre el contenido y alcance de los artículos 13 de la Convención Americana y 19 No. 12 de la Constitución Política de Chile[18].

21.              De acuerdo con la petición, las disposiciones aplicadas por la Corte de Apelaciones de Santiago resultan contrarias al artículo 13 de la Convención Americana, pues consagran excepciones desproporcionadas e innecesarias al derecho de acceso a la información. Por ello, los peticionarios sostuvieron que al dejar de valorar los argumentos en torno a la aplicación y alcance del artículo 13 de la Convención Americana, el tribunal chileno terminó violando el derecho de acceso a la información de las presuntas víctimas[19].

22.              Por otro lado, los peticionarios argumentaron que el artículo 13 de la Ley No. 18.575, modificada por la Ley No. 19.653, y el Decreto Supremo No. 26 de 2001, vulneran la garantía de la reserva de ley consagrada en los artículos 13.2 y 30 de la Convención Americana. Afirmaron que mientras las disposiciones convencionales mencionadas ordenan que toda limitación de los derechos y garantías consagrados en la Convención Americana se encuentre establecida en una ley, el artículo 13 de la Ley No. 18.575, modificada por la Ley No. 19.653, autoriza a los funcionarios administrativos a definir cual es la información que tiene naturaleza reservada y cual puede ser suministrada al público[20]. Asimismo, indican que los literales (a) y (b) del artículo 8 del Decreto Supremo No. 26 de 2001, dictado por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, limitan el derecho de acceso a la información de manera mucho más amplia que la Ley No. 18.575, modificada por la Ley No. 19.653[21]. Al respecto, indicaron que el Decreto Supremo No. 26 de 2001: (a) incorporó causales de reserva adicionales a las establecidas legalmente, (b) facultó a los jefes de servicio de los órganos de la administración del Estado para declarar la reserva de los actos administrativos, y (c) extendió por un plazo de 20 años la calificación de reserva. Todo lo anterior, señalaron, en violación de lo dispuesto por los artículos 13.2 y 30 de la Convención Americana.

23.              En relación con el artículo 23.1 de la Convención Americana, los peticionarios argumentaron que el Estado ha violado el derecho de las víctimas y de toda la sociedad a participar en la dirección de los asuntos públicos. Sostienen que el Estado no ha “desarrollado una política pública verdaderamente participativa para la toma de decisión con relación a los marcos regulatorios, institucionalidad y obligaciones nacionales con relación a bioseguridad y liberación de transgénicos”[22]. Afirmaron también que en la medida en que “no existe en el ordenamiento jurídico de Chile un cuerpo legal que garantice el derecho a la participación en asuntos públicos”, se viola también el artículo 23.1.a en relación con el artículo 2 de la Convención Americana. Sostienen así que, “el Estado […] no ha adoptado medidas legislativas ni mecanismos institucionales permanentes, en las regiones del país, que garanticen el derecho de los ciudadanos a participar en el diseño e implementación de políticas, programas y acciones que realiza el Estado para satisfacer las necesidades públicas”[23].

24.              Vinculado al argumento anterior, los peticionarios sostuvieron que existe una violación del artículo 25 de la Convención Americana, en tanto el ordenamiento jurídico del Estado no cuenta con un recurso sencillo y rápido que permita amparar el derecho de los ciudadanos a la participación ciudadana. Los peticionarios indicaron que no existe un recurso judicial que permita al ciudadano recurrir en aquellos eventos en que los órganos de la administración: (a) no difundan o publiquen periódicamente información de interés público, (b) no den respuesta fundada y oportuna a las observaciones formuladas por la sociedad civil, (c) no consulten a la sociedad civil en los casos en que los organismos estatales están obligados a hacerlo, (d) no ponderen las observaciones aportadas por la sociedad civil, o (e) no dicten normas reglamentarias que implementen procedimientos de consulta.

B.         Posición del Estado

1.         En cuanto el agotamiento de los recursos internos

25.              El Estado alegó que la petición no cumple con los requisitos de agotamiento de recursos internos, por lo que solicitó a la CIDH que la declare inadmisible.

26.              El Estado sostiene que los peticionarios no agotaron los recursos internos respecto de la presunta incompatibilidad del Decreto Supremo No. 26 de 2001 con los artículos 13.2 y 30 de la Convención Americana. A juicio del Estado, las presuntas víctimas no adelantaron ningún tipo de gestión administrativa o judicial con el fin de impugnar la legalidad o constitucionalidad del Decreto Supremo No. 26 de 2001. Según el Estado, ni en la solicitud al SAG, ni en la acción civil de “Amparo al Derecho de Acceso a la Información Pública”, las presuntas víctimas discutieron la legalidad o constitucionalidad de dicho decreto. Simplemente se limitaron a requerir la información. Para el Estado, no puede considerarse que tales acciones agotaron el reclamo de los peticionarios en relación con este extremo de la petición. El Estado sostuvo que para agotar los recursos internos respecto del Decreto Supremo No. 26 de 2001, los peticionarios debieron interponer un Recurso de Protección.

27.              El Estado indicó además que los peticionarios no agotaron los recursos internos respecto de las presuntas violaciones al artículo 23.1 en relación con los artículos 25 y 2 de la Convención Americana. En este extremo, el Estado se limitó a señalar que “los recursos judiciales efectivos e idóneos que estuvieron disponibles no fueron utilizados por los peticionarios, aún cuando el ordenamiento jurídico interno del Estado de Chile los contempla para dar solución jurisdiccional a las presuntas violaciones que alega la parte denunciante”[24].

2.         En cuanto a la caracterización de las presuntas violaciones a la Convención Americana

28.              El Estado sostuvo que las peticiones de los denunciantes no son “concretas” ni “coherentes”. Afirmó que la normatividad sobre acceso a la información vigente para ese momento era acorde a los estándares internacionales, en tanto establecía un procedimiento detallado que permitía a los particulares el acceso a la información, y la determinación taxativa de la información catalogada como reservada.

29.              En relación con la presunta violación del artículo 13 de la Convención Americana, el Estado señaló que los peticionarios han acudido a la CIDH pretendiendo impugnar en la vía internacional una decisión judicial que simplemente resulta desfavorable a los intereses de las presuntas víctimas. En opinión del Estado “no se trata de un caso que encubre una presunta violación de un derecho protegido en la Convención Americana, sino solamente de una controversia interpretativa entre un tribunal inferior y su superior jerárquico”[25].

30.              Por otro lado, el Estado alegó que no violó el artículo 2 de la Convención Americana porque, al momento de los hechos, contaba con un importante cuerpo normativo en materia de acceso a la información y participación para la construcción de políticas públicas, el cual se ajustaba a los estándares fijados por el sistema interamericano. El Estado indicó también que los temas relacionados con la política transgénica o la regulación de la información concreta que puede ser objeto de secreto o reserva hacen parte de la reglamentación estatal y escapan a la competencia de la CIDH.

V.         ANÁLISIS DE ADMISIBILIDAD

A.         Competencia de la Comisión ratione personae, ratione materiae, ratione temporis y ratione loci

31.              De acuerdo con el artículo 44 de la Convención Americana y el artículo 23 del Reglamento de la CIDH, los peticionarios, entidades no gubernamentales legalmente reconocidas, resultan ser partes legitimadas para la presentación de peticiones ante la CIDH en relación con posibles violaciones de derechos consagrados en la Convención Americana. Por otro lado, la República de Chile es parte de la Convención Americana desde el 21 de agosto de 1990, fecha en que se depositó el instrumento de ratificación respectivo.

32.              Los peticionarios afirmaron que la petición fue presentada en representación de Miguel Ignacio Fredes González y Ana Andrea Tuczek Fries. Sin embargo, los peticionarios argumentaron posteriormente que “[e]l Estado de Chile ha negado sistemáticamente el derecho de acceso a la información sobre estas materias a [las presuntas víctimas] y, consecuentemente, a toda la ciudadanía chilena”[26].

33.              El Estado sostuvo que “la invocación genérica de todos los chilenos como supuestas víctimas de violación de los derechos contenidos en los artículos 13, 30 y 23.1 de la Convención Americana, no hace más que refrendar la tesis que, en rigor, no existe en los hechos una víctima concreta de violación de derechos humanos, como pretenden hacer ver los peticionarios”[27]. En consecuencia, afirmó el Estado, no se satisface el requisito de la competencia personal, dado que no es posible identificar la violación de los derechos humanos de individuos específicos.

34.              De acuerdo con lo señalado por los peticionarios en los párrafos 7 al 14 precedentes, Miguel Ignacio Fredes González y Ana Andrea Tuczek Fries presentaron una solicitud de información al SAG que no fue respondida. Por esta razón, sostuvieron los peticionarios, Miguel Ignacio Fredes González y Ana Andrea Tuczek Fries acudieron a los tribunales chilenos. En primera instancia, el juez competente concedió el “Amparo de Acceso a la Información Pública” interpuesto por Fredes y Tuczek. Sin embargo, la Corte de Apelaciones de Santiago revocó la decisión anterior y determinó que Fredes y Tuczek no tenían derecho de acceder a la mencionada información.

35.              La CIDH verifica que los peticionarios han identificado claramente en la denuncia que Miguel Ignacio Fredes González y Ana Andrea Tuczek Fries son las presuntas víctimas de las alegadas violaciones. Miguel Ignacio Fredes González y Ana Andrea Tuczek Fries son las personas que solicitaron la información y que interpusieron los recursos judiciales para impugnar su falta de entrega. Por tanto, en el presente caso, la CIDH considera como presuntas víctimas a Miguel Ignacio Fredes González y Ana Andrea Tuczek Fries, y entiende que éste se relaciona con sus derechos y por ende no es un caso en abstracto.

36.              Dado que se alegan violaciones de derechos protegidos por la Convención Americana ocurridas dentro del territorio de un Estado parte de la misma, la CIDH posee competencia ratione loci para considerar la petición. Adicionalmente, la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana regía para el Estado a la fecha en que se afirma ocurrieron las presuntas violaciones de derechos alegadas en la petición. Por lo tanto, la CIDH también posee competencia ratione temporis para analizar el caso. Finalmente, la CIDH posee competencia ratione materiae en razón a que en la petición se aducen violaciones de derechos humanos consagrados en la Convención Americana.

B.         Requisitos de admisibilidad de la petición

1.         Agotamiento de los recursos internos

37.              De conformidad con el artículo 46.1 de la Convención Americana, a efectos de que una petición sea admitida por la CIDH, es necesario que hayan sido agotados los recursos de la jurisdicción interna, de acuerdo con los principios del derecho internacional generalmente reconocidos. En el inciso 2 de dicho artículo se establece que esas disposiciones no se aplicarán cuando no exista en la legislación interna el debido proceso legal para la protección del derecho en cuestión, o si la supuesta víctima no tuvo acceso a los recursos de la jurisdicción interna, o si existió retardo injustificado en la decisión sobre los mencionados recursos. La CIDH reitera que el Estado que invoca la excepción de falta de agotamiento, tiene la carga de probar que existen recursos internos adecuados y eficaces que no han sido debidamente agotados[28]. Que sean adecuados significa “que la función de esos recursos, dentro del sistema del derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida”[29]. Que sea eficaz, implica que sea capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido[30].

38.              El Estado sostuvo que en el presente caso las presuntas víctimas no cumplieron con agotar los recursos internos frente a la presunta vulneración de los artículos 13 y 30 de la Convención Americana por parte del Decreto Supremo No. 26 de 2001. Asimismo, señaló que no se agotaron todos los recursos disponibles en el ordenamiento interno para controvertir la legalidad o constitucionalidad del Decreto Supremo No. 26 de 2001. Finalmente, el Estado afirmó que el recurso que se dejó de agotar fue el Recurso de Protección consagrado en el artículo 20 de la Constitución de Chile, y sostuvo que ese recurso hubiera permitido que un juez se pronunciara sobre la adecuación del mencionado decreto a la ley o a la Constitución.

39.              Frente a este argumento, los peticionarios manifestaron que en el presente caso el Recurso de Protección no resultaba procedente. En primer lugar, indican que dicho recurso no hubiera procedido para impugnar en abstracto la legalidad o constitucionalidad del Decreto Supremo No. 26 de 2001. En segundo término, señalan que contra las omisiones administrativas que dieron lugar a la vulneración del derecho de acceso a la información, existía un recurso especial creado por la Ley No. 18.575, modificada por la Ley No. 19.653. 

40.              De acuerdo con los peticionarios, el Estado omitió indicar que el Recurso de Protección y la acción civil de “Amparo al Derecho de Acceso a la Información Pública” protegen el derecho de acceso a la información, haciendo innecesaria su interposición simultanea. A juicio de los peticionarios, cuando se interpone la acción civil de “Amparo al Derecho de Acceso a la Información Pública”, no es necesario interponer el Recurso de Protección, porque el recurso especial comprende en sí mismo la protección que busca el recurso general. Añaden que así lo ha señalado en numerosas oportunidades la Corte de Apelaciones de Santiago, al declarar la inadmisibilidad de Recursos de Protección fundamentados en violaciones de derechos que tienen previsto en la ley “su propio procedimiento de revisión u otro procedimiento adecuado”[31].

41.              En virtud de los argumentos expuestos, se pregunta la CIDH si, en el presente caso, era necesario interponer el Recurso de Protección contra el Decreto Supremo No. 26 de 2001 como requisito para agotar los recursos internos.

42.              Para poder acudir al Recurso de Protección es necesario que exista una acción u omisión arbitraria o ilegal que vulnere o amenace vulnerar uno de los derechos mencionados en el artículo 20 de la Constitución chilena[32]. En consecuencia, el Recurso de Protección no podía ser interpuesto en abstracto contra el Decreto Supremo No. 26 de 2001. No obstante, es posible afirmar que el Recurso de Protección era procedente contra la omisión administrativa a través de la cual el SAG no entregó la información solicitada a las presuntas víctimas. Tal como afirma el Estado, por esta vía las presuntas víctimas hubieran podido llevar a cabo el control judicial del Decreto Supremo No. 26 de 2001. Sin embargo, por las razones que se explican adelante, en este caso la interposición de este recurso resultaba innecesaria para agotar los recursos internos.

43.              Cuando sucedieron los hechos materia de esta petición, existían dos acciones alternativas para cuestionar la actuación de la administración relativa al derecho de acceso a la información: (a) el Recurso de Protección, que es un recurso constitucional de carácter genérico, y (b) la acción civil de “Amparo al Derecho de Acceso a la Información Pública”, que es un recurso de carácter especial.

44.              Ante la existencia de una acción judicial específica para garantizar los derechos referidos en el artículo 20 de la Constitución de Chile, de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia interna, resulta razonable que las presuntas víctimas hubieran acudido a la vía especial y no al Recurso de Protección[33]. Asimismo, resultaba improcedente la interposición simultánea de las dos acciones pues, las mismas son excluyentes. Tampoco podía interponerse el Recurso de Protección luego de que se resolviera la acción civil de “Amparo de Acceso a la Información Pública”, pues el Recurso de Protección prescribe luego de 15 días de cometido el hecho lesivo, con lo que hubiera sido declarado extemporáneo. Finalmente, el Recurso de Protección tampoco podía ser interpuesto contra la sentencia de segunda instancia, pues, como ya fue explicado, la ley establece de manera clara que contra esta decisión no procede recurso alguno y, de otra parte, este recurso no procede contra decisiones judiciales[34].

45.              Las razones anteriores permiten a la CIDH determinar que para agotar los recursos internos en el presente caso no resultaba necesario interponer Recurso de Protección contra el Decreto Supremo No. 26 de 2001. Asimismo, la CIDH considera que, en el momento en el que sucedieron los hechos, la acción civil de “Amparo al Derecho al Acceso a la Información Pública” constituía el recurso idóneo para lograr la protección del derecho al acceso a la información en los términos del artículo 13 de la Convención Americana.

46.              La CIDH concluye que las presuntas víctimas agotaron el recurso que de manera específica ofrecía una posibilidad de acceder a la protección judicial en aquellos casos en que la autoridad se negara a entregar una información pública. Por lo tanto, la CIDH entiende que las presuntas víctimas agotaron debidamente los recursos internos disponibles.

2.         Plazo para presentar la petición

47.              El artículo 46(1)(b) de la Convención Americana establece que toda petición debe presentarse dentro de un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que se haya notificado a los peticionarios la sentencia definitiva que agota los recursos internos. En el presente caso, la sentencia definitiva fue dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago el 4 de diciembre de 2002. Los peticionarios presentaron su denuncia ante la CIDH el 3 de junio de 2003. Por tanto, la CIDH concluye que la petición se presentó dentro del período establecido en el artículo 46(1)(b) de la Convención.

3.         Duplicación de procedimientos y cosa juzgada internacionales

48.              No surge del expediente que la materia de la petición se encuentre pendiente de decisión en otro procedimiento de arreglo internacional, ni que reproduzca una petición ya examinada por éste u otro órgano internacional. Por lo tanto, corresponde dar por cumplidos los requisitos establecidos en los artículos 46(1)(c) y 47(d) de la Convención Americana.

4.         Caracterización de los hechos alegados

49.              No corresponde en esta etapa del procedimiento decidir si se produjeron o no las alegadas violaciones a los derechos consagrados en la Convención Americana en perjuicio de las presuntas víctimas.

50.              De acuerdo con los literales (b) y (c) del artículo 47 de la Convención Americana, en la etapa de admisibilidad, la CIDH debe resolver únicamente si se exponen hechos, que de ser probados, podrían caracterizar violaciones a los derechos consagrados en la Convención Americana, o si la petición es “manifiestamente infundada” o es “evidente su total improcedencia”.

51.              El criterio para la apreciación de estos extremos es distinto al requerido para pronunciarse sobre el fondo de una denuncia. En la etapa de admisibilidad, la CIDH realiza una evaluación prima facie para determinar si la denuncia fundamenta la aparente o potencial violación de un derecho garantizado por la Convención Americana. El examen que corresponde efectuar en este momento es simplemente un análisis sumario que no implica un prejuicio o un avance de opinión sobre el fondo del asunto. El propio Reglamento de la CIDH, al establecer dos claras etapas de admisibilidad y de fondo, refleja esta distinción entre la evaluación que debe realizarse con el propósito de declarar una petición admisible y la requerida para establecer una violación.

52.              En el presente caso, el Estado consideró que los peticionarios persiguen, mediante cuarta instancia, controvertir una decisión judicial que les resulta desfavorable. Para el Estado, la denuncia presentada no persigue determinar si existió o no una privación o perturbación del derecho de acceso a la información en los términos del artículo 13 de la Convención Americana, sino que plantea un simple conflicto de interpretación entre dos órganos judiciales internos sobre el alcance de la legislación nacional[35]. El Estado también señaló que es de su “exclusiva competencia” el establecimiento de las normas internas que definen el carácter reservado o secreto de la información en poder de la administración estatal[36].

53.              Los peticionarios señalaron que la denuncia que se estudia busca establecer la responsabilidad internacional del Estado por vulneración de la Convención Americana. En su criterio, la sentencia impugnada en ningún momento tuvo en cuenta los argumentos referidos al artículo 13 de la Convención Americana que habían sido alegados por las presuntas víctimas y utilizados por el juez de primera instancia para conceder el recurso interpuesto. De haberse aplicado lo dispuesto en la Convención Americana, sostuvieron, se hubiere llegado a una decisión contraria a la adoptada por la Corte de Apelaciones de Santiago. Finalmente, los peticionarios indicaron que la decisión de no entregar la información solicitada vulnera la reserva de ley consagrada en los artículos 13.2 y 30, y el derecho de acceso a la información consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana, dado que tal restricción no encuentra justificación, y resulta innecesaria y desproporcionada. 

54.              En criterio de la CIDH, lo que se discute en el presente caso es si las actuaciones del Estado y, especialmente la sentencia del 4 de diciembre de 2002 de la Corte de Apelaciones de Santiago, violaron los derechos de las presuntas víctimas protegidos en la Convención Americana, en particular en el artículo 13 de dicho instrumento. En otras palabras, no se trata de plantear una disputa hermenéutica entre dos jueces, ni una discusión sobre los hechos probados o su valoración judicial. De lo que se trata, es de definir si la decisión judicial que negó el acceso de las presuntas victimas a información en poder de la administración sobre organismos genéticamente modificados, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 13 de la Convención Americana.

55.              En opinión de la CIDH, los argumentos de los peticionarios y del Estado relativos a la presunta violación del derecho de acceso a la información presentan una cuestión jurídica que podría caracterizar la violación del artículo 13 en relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana. En su análisis sobre el fondo, la CIDH deberá decidir si la falta de respuesta a la solicitud de información presentada por las presuntas víctimas, la sentencia de 4 de diciembre de 2002 de la Corte de Apelaciones de Santiago, y las normas que le sirvieron de fundamento, resultan compatibles con las obligaciones previstas en el artículo 13 en relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana. Asimismo, la CIDH analizará si las restricciones impuestas al derecho de acceso a la información en el presente caso se ajustan a lo establecido en el artículo 13.2 en relación con el artículo 30 de la Convención Americana.

56.              Por otro lado, en aplicación del principio iura novit curia, la CIDH analizará en la etapa de fondo si la ausencia de una respuesta escrita debidamente fundamentada por parte de las autoridades administrativas a dicha solicitud de información constituye una violación de las obligaciones previstas en el artículo 8.1 de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1 de dicho instrumento[37].

57.              Finalmente, en cuanto a los reclamos de los peticionarios acerca de las presuntas violaciones de los derechos consagrados en el artículo 23 con relación al artículo 25, la CIDH estima que no han sido debidamente fundamentados y que, por tanto, dichos extremos de la petición no deben ser admitidos[38].

V.         CONCLUSIÓN

58.              La CIDH concluye que es competente para tomar conocimiento de esta petición y que la misma cumple con los requisitos de admisibilidad, de acuerdo con los artículos 46 y 47 de la Convención Americana y con los artículos 30, 37 y concordantes de su Reglamento.

59.              En virtud de los argumentos fácticos y jurídicos que anteceden, y sin prejuzgar sobre el fondo del asunto,

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECIDE:

1.                  Declarar admisible el presente caso respecto de las presuntas violaciones del artículo 13 en relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana.

2.                  Declarar admisible el presente caso, en aplicación del principio iura novit curia, respecto del artículo 8.1 en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana.

3.                  Declarar inadmisible la petición en relación con las presuntas violaciones a los artículos 23.1 y 25 en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana.

4.                  Remitir el presente informe al Estado y a los peticionarios.

5.                  Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.

Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 19 días del mes de marzo de 2009.  (Firmado): Luz Patricia Mejía Guerrero, Presidenta; Víctor E. Abramovich, Primer Vicepresidente; Sir Clare K. Roberts, Paulo Sérgio Pinheiro, Florentín Meléndez y Paolo Carozza, Miembros de la Comisión.

3. Los relativos a la política monetaria y divisas.

4. Aquellos cuya comunicación pueda perjudicar a la moneda y al crédito público.

5. Los relativos al mantenimiento del orden público y la prevención y represión de la criminalidad.

6. Aquellos cuya comunicación o conocimiento perjudique el desarrollo de procedimientos jurisdiccionales o de
actuaciones preliminares o preparativas de aquellos que la ley encomiende a organismos de la Administración.

7. Aquellos cuya comunicación o conocimiento perjudique la investigación por los servicios públicos competentes,
de los delitos y las infracciones administrativas, tributarias o aduaneras.

8. Aquellos cuyo conocimiento actual pueda impedir u obstaculizar gravemente el ejercicio de la acción administrativa del
órgano administrativo requerido.

9. La correspondencia oficial debidamente calificada por la autoridad responsable, de conformidad a lo dispuesto en el
D.S. Nº 291, de 1974, del Ministerio del Interior. 

b) La declaración de secreto o reserva basada en la protección de intereses privados de los administrados, procederá
respecto de los siguientes actos y documentos: 

1. Los de carácter nominativo, es decir, que conlleven o contengan una apreciación de juicio o valor sobre una persona
determinada o claramente identificable. 

2. Aquellos cuya comunicación o conocimiento afecte la vida privada de una persona individualizada o identificable. 

3. Los expedientes relativos a procedimientos sancionatorios o disciplinarios de cualquier naturaleza, sólo
respecto de terceros ajenos a dichos procedimientos.