INFORME No. 140/09

PETICIÓN 1470-05

ADMISIBILIDAD

MIEMBROS DEL SINDICATO DE TRABAJADORES OFICIALES Y EMPLEADOS PÚBLICOS DE ANTIOQUIA

(SINTRAOFAN)

COLOMBIA

30 de diciembre de 2009

I.        RESUMEN

1.       El 27 de diciembre de 2005 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Comisión" o “la CIDH”) recibió una petición presentada por el Grupo Interdisciplinario por los Derechos Humanos (en adelante "los peticionarios"), en la cual se alega que entre junio de 1995 y mayo de 2005, en diferentes municipios del departamento de Antioquia 76 trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de Antioquia (en adelante “SINTRAOFAN”) fueron despedidos masivamente y sin justa causa y que miembros de grupos paramilitares con la aquiescencia de agentes de la República de Colombia (en adelante "el Estado", "el Estado colombiano" o "Colombia"), impidieron el libre funcionamiento de SINTRAOFAN, amenazaron a sus afiliados y familiares, asesinaron a 30 de sus miembros y dos de sus familiares y provocaron el desplazamiento forzado de sus afiliados y de sus familiares.

2.       Los peticionarios alegan que por la aquiescencia de sus agentes con miembros de grupos paramilitares el Estado es responsable por la violación de los derechos: a la integridad personal por las amenazas proferidas en contra de 50 miembros de SINTRAOFAN[1] y por las amenazas colectivas en contra de más de 1,470 de sus miembros correspondientes en su mayoría a las subdirectivas de Andes, Arboletes, Betania, Betulia, Ciudad Bolívar, Concordia, Frontino, Necoclí, Pueblo Rico, Salgar, San Francisco, Tarazá, Vegachí y Yalí; al derecho a la vida de 32 miembros y dos de sus familiares[2]; a la libertad personal, circulación y residencia, a las garantías judiciales y a la protección judicial, en perjuicio de 29 miembros nominados[3] por haberse visto forzados a desplazarse; a libertad de asociación, a las garantías judiciales y a la protección judicial de los miembros de SINTRAOFAN; y a las garantías judiciales y a la protección judicial de los familiares de las víctimas[4] establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la "Convención Americana") todos en concordancia con la obligación de respetar y garantizar los derechos consagrados en el mismo instrumento.  Asimismo, alegan que el Estado es responsable por la violación del derecho a la libertad sindical establecido en el artículo 8.1.a) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante “Protocolo de San Salvador”) en perjuicio de SINTRAOFAN y de sus miembros.

3.       Por su parte el Estado solicitó a la Comisión que declarara el caso inadmisible sobre la base del incumplimiento con el requisito del previo agotamiento de los recursos internos previsto en el artículo 46.1.a) de la Convención Americana, la falta de competencia ratione temporis y ratione personae de la CIDH y la falta de individualización e identificación de las presuntas víctimas.  Por su parte, el peticionario invocó la aplicación de las excepciones al requisito del previo agotamiento de los recursos internos, previstas en el artículo 46.2 incisos b) y c) de la Convención Americana, en perjuicio de aproximadamente 1,500 víctimas.

4.             Tras analizar las posiciones de las partes y el cumplimiento con los requisitos previstos en los artículos 46 y 47 de la Convención, la Comisión decidió declarar el reclamo admisible por la violación de los artículos 4.1, 4.2, 5.1, 7.1, 8.1, 16, 22.1 y 25 en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana, notificar a las partes y ordenar su publicación.

II.    TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN

5.        La CIDH registró la petición bajo el número P1470-04 y tras realizar un análisis preliminar de su contenido, el 28 de marzo de 2006 procedió a transmitir copia de las partes pertinentes al Estado, de conformidad con el artículo 30.2 del Reglamento.  El Estado presentó sus observaciones el 30 de junio de 2006 las que fueron trasladadas a los peticionarios el 6 de julio de 2006 para que presenten sus observaciones.  Los peticionarios presentaron sus observaciones el 22 de diciembre de 2006 las que fueron trasladadas al Estado el 22 de febrero de 2007 para que presente sus observaciones.

6.        El 6 de marzo de 2007 se celebró una audiencia en el marco del 131° Periodo de Sesiones de la CIDH.  El Estado presentó sus observaciones el 4 de abril de 2007, las cuales fueron trasladadas a los peticionarios el 26 de septiembre de 2007 para sus observaciones, junto con una solicitud de información sobre las presuntas víctimas.  Los peticionarios presentaron su respuesta el 14 de marzo de 2008, la que fue trasladada al Estado el 8 de agosto de 2008 y cuyos anexos fueron trasladados al Estado el 12 de enero de 2009.

7.        El Estado presentó observaciones adicionales el 15 de julio de 2008, las que fueron trasladas a los peticionarios el 3 de septiembre de 2008 para sus observaciones, la cual fue reiterada el 3 de diciembre de 2008.  El 8 de septiembre de 2008 el Estado solicitó una prórroga de un mes para presentar sus observaciones al escrito del 14 de marzo de 2008, la que fue otorgada por la Comisión el 17 de septiembre de 2008.  El 20 de octubre de 2008 el Estado solicitó otra prórroga para presentar sus observaciones la que fue otorgada por la CIDH.  El 25 de noviembre de 2008 el Estado presentó sus observaciones.  El 20 de febrero de 2009 el Estado solicitó una prórroga para enviar sus observaciones al anexo del escrito de los peticionarios, la cual fue otorgada por la Comisión.  El 26 de marzo de 2009 el Estado solicitó otra prórroga, la cual fue otorgada por la Comisión.  El 30 de abril de 2009 el Estado presentó sus observaciones a los anexos del escrito de los peticionarios.

8.         El 7 de mayo de 2009 los peticionarios presentaron su respuesta a las observaciones adicionales del Estado del 15 de julio de 2008, las cuales fueron trasladadas al Estado el 8 de mayo de 2008 para que presente sus observaciones.  El 10 de junio de 2008 el Estado solicitó una prórroga de 30 días la cual fue otorgada por la Comisión.  El Estado presentó sus observaciones finales el 13 de julio de 2009.

III.   POSICIONES DE LAS PARTES

A.    Posición de los peticionarios

9.         Los peticionarios indican que SINTRAOFAN congrega a trabajadores municipales en todo el departamento de Antioquia, cuyos afiliados desempeñan labores de construcción, aseo, mantenimiento, conducción de vehículos, entre otros y que son contratados por el Estado mediante contrato laboral que se regula por las normas del Código Sustantivo del Trabajo, como cualquier trabajador al servicio de la empresa privada.  Señalan que la ley les reconoce el derecho a sindicalizarse y a presentar pliegos de peticiones.  Indican que desde su fundación el sindicato tuvo presencia en 45 municipios del departamento, cuyos afiliados están organizados en Subdirectivas, Comités y Seccionales, con una Junta Directiva Central, con sede en la ciudad de Medellín.

10.         Los peticionarios alegan que en la década de los 90, se incrementaron en Antioquia las persecuciones a las organizaciones políticas consideradas de izquierda o de oposición, a las organizaciones sindicales, cívicas y populares en general y que desde 1995 hasta 2005, los afiliados a SINTRAOFAN han sido víctimas de persecuciones, despidos masivos, disolución forzada de subdirectivas, amenazas, detenciones, desplazamientos y asesinatos.  En este sentido, señalan que durante 1995 fueron despedidos masivamente y sin justa causa 60 trabajadores afiliados en Frontino y 16 en Toledo y que más despidos masivos se dieron luego en varias subdirectivas y comités[5].

11.         Alegan que entre junio de 1995 y junio de 2002, fueron asesinados en distintas subdirectivas los siguientes 29 miembros: Francisco Eladio Sierra Vásquez, Juan de la Cruz Aguirre, Juvenal Gallego Montoya, Octavio de Jesús Sepúlveda Benítez, Fabio A. Escobar Martínez, Gabriel Ángel Palacio Estrada, Israel Sánchez Florez, Darío de Jesús Oquendo, Gildardo Durango Rengifo, José Abelardo Jiménez Peña, Liomedi López Yuste, Oscar de Jesús Arrubla, Fidel Antonio Seguro Cano, Ramón Chaverra Robledo, Manuel Alfonso Vásquez Alzate, Hernán de Jesús Álvarez, Luis Humberto Herrera Gallego, Edgar Orlando Marulanda Ríos, Euclides de Jesús Achury, Luis Fernando Elorza, Margarita Guzmán Restrepo, Rafael Ángel Mesa Aguilar, Manuel José Jaramillo, José Gildardo Uribe García, Alveiro Úsuga, Ángel María Cuartas, José David Ríos Madrid, José Luis García y Frank Ángel David[6].

12.         Indican que en 1999 la subdirectiva a la que pertenecía Hernán de Jesús Álvarez fue disuelta forzosamente y que durante ese año fue asesinado Luis Humberto Herrera Gallego quien fuera su Presidente.  Señalan que días después del asesinato de Luis Herrera, Hernán de Jesús Álvarez fue amenazado y golpeado por paramilitares quienes lo intimidaron diciéndole que si continuaba denunciando que su subdirectiva había sido disuelta por ellos, sería asesinado.

13.         Concretamente, indican que en los primeros días del mes de junio de 2000 los paramilitares citaron a todos los miembros del sindicato a una reunión en la cual les dijeron que habían sido declarados objetivo militar y que tenían que renunciar al sindicato.  Señalan que el 12 de junio de 2000 Gildardo Uribe y otros dos compañeros de la subdirectiva se trasladaron en la mañana hacia el municipio de Yolombó a fin de rendir declaraciones en un proceso laboral que había instaurado un miembro del sindicato y que al regresar a su casa fue ultimado por paramilitares con varios disparos de arma de fuego.

14.         Alegan que el 19 de febrero de 2002, en el municipio de Andes, fue herido de gravedad con arma de fuego en su lugar de trabajo el señor Roberto Luis Arroyave Giraldo, miembro de la subdirectiva de ese municipio.  Asimismo, alegan que desde octubre de 1997 hasta finales de 2004, fueron amenazados de forma selectiva en distintas subdirectivas los siguientes 15 miembros del sindicato: Sigifredo de Jesús Bustamante Henao, Hernando Alberto Echeverri Gómez, Belisario Palacio Montoya, Alberto Antonio Estrada, Ángel Maria Sepúlveda, Marino Úsuga Manco, Abelardo de Jesús Quintero, Carlos Mario Velásquez Cano, Carlos Adrián Echavarría, Omar Hernando Pérez, Jorge Eliécer Úsuga, Orlando Martínez, Ramiro Eusse, Gustavo Emilio Montaño Alzate^[7] y Luis Carlos Blandón.

15.         Señalan que el 22 de febrero de 2002 el vehículo en el que se transportaba Hernán de Jesús Álvarez, fue interceptado por paramilitares, quienes ordenaron a todos bajar y presentar la cédula de identidad, cuando verificaron la de él uno de ellos dijo: “éste es el que necesitamos” y en el instante le dispararon en la cabeza y que al caer al piso otro de los paramilitares colocó un pie en su abdomen y le disparó dos tiros al cuerpo, luego le dio unas patadas diciendo que “eso le pasaba por sapo”[8]. 

16.         Igualmente, alegan que aproximadamente 1,500 trabajadores afiliados al sindicato en las subdirectivas de Andes, Arboletes, Betania, Betulia, Ciudad Bolívar, Concordia, Frontino, Necoclí, Pueblo Rico, Salgar, San Francisco, Tarazá, Vegachí y Yalí fueron amenazados de manera colectiva desde 1997 hasta octubre de 2002[9].

17.         Alegan también que desde marzo de 1997 hasta febrero de 2003, a causa del temor generado por las amenazas de los paramilitares, tuvieron que desplazarse de distintas subdirectivas los siguientes 29 miembros del sindicato: Héctor de Jesús Giraldo, Jorge Wilson Ospina Espinosa, José David Taborda G, Omar de Jesús Bedoya Hurtado, Rafael Ángel Muñoz, Francisco Mestra, Antonio Pino, Gildardo Serna, Héctor Echavarría, Jesús Maria Sanpedro, Jorge Echavarría, José Reinaldo Gallego, Luis Eduardo Atehortua, Luis Eduardo Ramírez, Omar Campiño, Omar Prisco, Oscar Estrada, Jaime Alonso Gallego Gómez, Omar Alberto Tobón Albanéz, Oscar Alberto Estrada, Pedro José Barrera Zuleta, Aníbal Pino, Antonio José Cañaveral Colorado, Julio Cesar Zea Rúa, Luis Eulogio Hernández Atehortua, Sinforiano Páez Gómez, Carlos Sifredis Zapata, Luis Carlos Blandón[10] y Carlos Adrián Echavarría.

18.         Señalan que Amparo del Socorro Echavarría, madre del miembro activo Carlos Adrián Echavarría y Oscar Bermúdez Bravo, hijo del miembro activo José Leonel Bermúdez Rojas fueron asesinados, cuando paramilitares buscaron a los miembros de la organización y no los encontraron.  Alegan que la señora Echavarría fue asesinada en 17 de junio de 1997 y que el señor Bermúdez fue asesinado el 25 de febrero de 2001, al asistir a una cita con un comandante paramilitar.

19.         Los peticionarios afirman que el municipio de Apartadó implementó la figura del plan de retiro “voluntario”, que constituía una forma de presión para hacer renunciar a sus trabajadores.  Alegan que muchos de los afiliados al sindicato que se negaron a participar en estos acuerdos, sufrieron amenazas de muerte.  Señalan que en algunos municipios del departamento no fue posible suprimir los cargos, por las garantías sindicales que cobijaban a los trabajadores, por lo que se convirtieron en un obstáculo para el desarrollo e implementación de la ley.  Asimismo, alegan que debido a que no se podía despedir a los miembros del sindicato a través de un medio legítimo, algunos alcaldes, en connivencia con los paramilitares, utilizaron las amenazas como un mecanismo de presión para hacerlos renunciar tanto al sindicato, como al municipio.

20.         Los peticionarios indican que en marzo de 1997, debido a que las amenazas y el desplazamiento forzado aumentaban en varios municipios, la Directiva Central de SINTRAOFAN conformó un comité de desplazados para recibir en Medellín, a los miembros de varias subdirectivas.  Alegan que como consecuencia de las denuncias presentadas por la Junta Directiva Central, en septiembre de 1999 la organización recibió una llamada telefónica en su sede de Medellín, en la que se amenazó con poner una bomba en el edificio.

21.         En cuanto al agotamiento de los recursos internos los peticionarios indican que se accionaron distintos recursos ante las entidades competentes con el fin de que se administre justicia, se esclarezcan los hechos y se sancione a los responsables.  Alegan que respecto de los homicidios, la Fiscalía General de la Nación a través de sus Fiscales Delegados tiene la obligación de dar inicio -de oficio- a la respectiva indagación preliminar, para establecer la materialidad de los hechos y los posibles imputados e incluyen una lista de 22 procesos penales iniciados por la Fiscalía[11], que se encuentran aun en etapa de investigación previa, sin que se hubiera realizado ninguna actuación efectiva por parte del ente instructor, que denote el interés de darles trámite, que consecuentemente no se había emitido una decisión de fondo y que no conocían de ninguna investigación con resultados.

22.         Los peticionarios señalan que el 13 de junio de 2002, SINTRAOFAN denunció ante la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social Regional Antioquia, la violación al derecho de asociación sindical y que hasta la fecha de presentación de la petición, el Ministerio no habría tomado ninguna medida tendiente a evitar que tales hechos violatorios continúen ni había garantizado la protección del derecho vulnerado.  Así también, señalan que se presentaron varias denuncias ante la Procuraduría Departamental de Antioquia, las Procuradurías Provinciales y las Personerías Municipales, sin que hasta la fecha de presentación de la petición, éstas hayan producido resultados.

23.         Indican que el 17 de diciembre de 2003 el presidente y representante legal de SINTRAOFAN, presentó ante la Fiscalía General de la Nación, denuncia por las amenazas en contra de la organización sindical y sus integrantes.  Indican que la investigación en la Fiscalía 16 Especializada, de radicado 769.249, no habría arrojado ningún resultado.

24.         Asimismo, indican que en enero de 2004, la Junta Directiva Central de SINTRAOFAN, solicitó a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, medidas de protección para sus integrantes pero que esta situación no habría resultado en la suspensión de los hostigamientos en contra de los miembros del sindicato.

25.         Alegan que especialmente las violaciones relativas a amenazas individuales y desplazamiento forzado no pudieron ser denunciadas de manera oportuna por cuanto el control ejercido por paramilitares en los respectivos municipios era un constreñimiento ilegal que se constituyó como un mecanismo efectivo de coerción e intimidación para impedir que los afectados acudieran a denunciar y que en muchos casos, los paramilitares se enteraban, casi de forma inmediata, de las denuncias y demandas judiciales que se presentaban en el respectivo municipio.  Alegan que muchas víctimas no tuvieron la oportunidad inmediata de interponer ningún recurso, dado que la institucionalidad -la Fiscalía, la Personería y autoridades encargadas de investigar estas violaciones en algunos municipios- fue indiferente a la situación y que en otros casos, los paramilitares actuaron en connivencia o con anuencia de la Policía y el Ejército, lo que acrecentaba el temor para denunciar.  Alegan que los sindicalistas no acudieron a las autoridades por el temor y el riesgo que representaba para su vida y la de sus familiares, ya que las autoridades civiles y militares legitimaron, aceptaron y colaboraron, de manera abierta, con el fortalecimiento de los grupos paramilitares y guardaron “silencio cómplice” frente a los crímenes cometidos por ellos[12].  Alegan que sin embargo, en aquellos casos en que les fue posible, las víctimas acudieron ante los mecanismos internos para que se investigaran los hechos.

26.         Frente al alegato del Estado en cuanto al requerimiento de agotamiento individual de recursos internos relacionados con las amenazas colectivas contra los más de 1,400 sindicalistas, consideran que es improcedente que todos los integrantes de la organización se presenten de manera individual ante la Fiscalía para denunciar la misma amenaza realizada mediante llamadas y escritos anónimos contra la colectividad.  Al respecto, consideran que es el Estado quien debe informar sobre las investigaciones iniciadas por las denuncias realizadas por el sindicato.

27.         Frente al alegato del Estado respecto a la falta de agotamiento de la jurisdicción contencioso administrativa (ver infra III B) los peticionarios responden que la Corte Interamericana ha reiterado que dicha jurisdicción no es la idónea para el restablecimiento y la reparación de violaciones al derecho a la vida y la integridad personal[13].  Frente al alegato del Estado respecto a la falta de agotamiento de las acciones laborales (ver infra III B) los peticionarios responden que en dicha jurisdicción no se emiten sanciones para los responsables de los despidos sino condenas pecuniarias y que la acción de reintegro puede garantizar el derecho al trabajo solamente de aquellos trabajadores con fuero sindical y no protege las violaciones a la libertad sindical[14].  Asimismo, sostienen que las acciones que emanan del fuero sindical prescriben en dos meses[15], periodo durante el cuál los paramilitares continuaban ejerciendo su poder en los municipios.  Por otro lado, consideran que el agotamiento de la acción civil en el proceso penal alegado por el Estado sería posible si el Estado individualiza a los responsables y estos fueran procesados, pero que en el presente caso no se ha emitido sentencia alguna que permita a los familiares de las víctimas acceder a una reparación civil.

28.         En base a los argumentos adelantados, los peticionarios consideran que en las investigaciones de las denuncias interpuestas existe un retardo injustificado para administrar justicia.  Indican que en ninguno de los procesos por asesinato se han proferido decisiones de fondo y que excepto en uno se habían abierto instrucciones formales.  En el caso de las investigaciones por amenazas indican que la situación es similar, que en algunos casos las investigaciones llevan más de diez años y que otros se encuentran archivados.  Por lo tanto, consideran que se configuran las excepciones a la regla del previo agotamiento de los recursos internos previstas en los literales b) y c) del artículo 46.2 de la Convención.

29.         En respuesta a las observaciones del Estado respecto a la falta de competencia de la Comisión en razón de la persona (ver infra III B) los peticionarios sostienen que la petición contiene la individualización inicial de 91 personas concretas y determinadas, miembros de SINTRAOFAN o sus familiares.  Respecto a la observación del Estado sobre las presuntas víctimas de amenaza colectiva que no se encuentran individualizadas, los peticionarios señalan que ninguna norma de la Convención Americana ni del Reglamento de la Comisión impone taxativamente la obligatoriedad de identificar las víctimas como requisito para la consideración de peticiones y que la Comisión ha conocido varios casos en los cuales las víctimas no estaban inicialmente nominadas en su totalidad[16] y aportan un listado parcial de 1,470 de trabajadores afiliados a SINTRAOFAN entre 1995 y 2003. 

30.         Frente al alegato del Estado sobre la falta de competencia de la Comisión respecto de personas jurídicas como víctimas de los derechos protegidos en el Protocolo de San Salvador (ver infra III B), los peticionarios afirman que el Estado no permitió que el sindicato funcionara libremente, en contravención a su obligación consagrada en el artículo 8.1 de dicho Protocolo.  Alegan que SINTRAOFAN fue debilitada y disuelta a consecuencia de las desafiliaciones y temor de quienes podrían hacerse parte del sindicato a causa de la persecución sistemática y permanente que han sufrido sus miembros y directivos, afectando la participación de SINTRAOFAN en federaciones y confederaciones nacionales e internacionales la cual depende del número de miembros que tenga, mermando así su capacidad de incidencia en las políticas y decisiones de la Federación de la cual es parte.  Alegan que es el sindicato el que permite la realización y ejercicio del derecho a la libertad sindical, en tanto éste debe existir para que los trabajadores ejerzan su derecho.  Asimismo, alegan que la libertad sindical surge únicamente cuando la persona está afiliada a un sindicato, siendo éste el único modo que el sujeto tiene para ejercer su derecho a la libertad sindical. 

31.         En cuanto a la observación del Estado en relación a la falta de competencia de la Comisión en razón del tiempo respecto del Protocolo de San Salvador y los hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en vigor (ver infra III B), los peticionarios consideran que la Comisión tiene competencia sobre los alegatos de violaciones de los derechos reconocidos en la Convención Americana así como sobre aquellos hechos ocurridos con posterioridad al 16 de noviembre de 1999, fecha de la entrada en vigencia del Protocolo de San Salvador, incluyendo hechos que por su carácter de permanencia en el tiempo hayan sucedido antes de esa fecha pero cuyos efectos persistieran al momento de la entrada en vigor.  En este sentido, consideran que la Comisión tiene competencia sobre los desplazamientos, amenazas y muertes ocurridas con anterioridad a la entrada en vigor del Protocolo al ser éstos, delitos de tracto sucesivo[17].  En este sentido, los peticionarios solicitan a la CIDH que no excluya de su análisis de admisibilidad a las 36 presuntas víctimas que el Estado observa en sus alegatos (ver infra III B).

32.         En cuanto a los alegatos del Estado con relación a la duplicidad de procedimientos respecto del procedimiento instaurado ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (ver infra III B), los peticionarios consideran que la OIT sólo emite recomendaciones sobre la situación general de los derechos humanos del sindicalismo en el país y no profiere una decisión de fondo frente a los hechos sobre los que se alega la duplicidad.  Alegan que el peticionario ante la OIT es una persona a la cual ni el sindicato ni las víctimas le han concedido ese mandato, que los derechos alegados son distintos y que éstos están contenidos en diferentes instrumentos internacionales.  Por lo tanto, los peticionarios consideran que no existe duplicidad dado que dicho procedimiento no es “sustancialmente una reproducción” de la presente petición, de acuerdo a lo establecido por la Corte Interamericana[18].

33.         En cuanto a las observaciones del Estado respecto de las 36 víctimas de las que los peticionarios no proporcionaron información sobre los hechos que caracterizan las violaciones sino sólo sus nombres (ver infra III B), los peticionarios indican que éstos fueron víctimas de amenazas.

34.         En vista de estos elementos, los peticionarios solicitan se declare al Estado responsable por la violación de los derechos a la vida; integridad personal, libertad personal, garantías judiciales y protección judicial previstos en los artículos 4, 5, 7, 8 y 25 de la Convención Americana en concordancia con el artículo 1.1 de la Convención Americana y a la libertad sindical previsto en el artículo 8.1 inciso a) del Protocolo de San Salvador.

B.            Posición del Estado

35.         En respuesta el Estado alega que la petición es inadmisible en razón de la falta de competencia ratione personae y ratione temporis de la Comisión y por la falta de agotamiento de recursos internos según lo establecido en el artículo 46.1 inciso a) de la Convención Americana.

36.         Respeto a la competencia ratione personae de la Comisión el Estado entiende que el grupo de víctimas está conformado por las 91 personas nominadas en la petición y los miembros de las personas jurídicas que han sido presentadas como presuntas víctimas (SINTRAOFAN y sus subdirectivas) y observa que la doctrina jurídica interamericana ha definido que es requisito de admisibilidad la existencia de “víctimas concretas, individualizadas y determinadas no siendo admisibles peticiones realizadas in abstracto, desvinculada de los derechos de seres humanos individualizados”.  Es así, que el Estado considera que la carga de individualización e identificación de las presuntas víctimas y de sus familiares le corresponde a los peticionarios, al tener ellos el libro de afiliación de los miembros del sindicato y que tal exigencia no ha sido cumplida en cuanto a los trabajadores que fueron amenazados de manera colectiva ni en relación a los miembros de las distintas subdirectivas que no fueron determinados ni cualitativa ni cuantitativamente.  Igualmente el Estado observa que la lista de miembros de las subdirectivas y el listado de actas presentados por los peticionarios deben ser desestimados por no contar con respaldo probatorio y no demostrar la calidad de socio sindical[19].  En este sentido, solicita a la CIDH que se rechace la petición en lo referente a los hechos que en los que no se individualiza, nomina ni determina a las víctimas.

37.         Asimismo, respecto al alegato de los peticionarios sobre la violación de los derechos sindicales de SINTRAOFAN (ver supra III A), el Estado observa que “la CIDH repetidamente ha excluido a las personas jurídicas de su competencia en materia de peticiones individuales” declarando que no tiene competencia ratione personae para analizar una petición presentada por una persona jurídica por estar éstas excluidas de los sujetos a los cuales la Convención otorga protección.  Tampoco comparte los argumentos adelantados por los peticionarios en el sentido de que la Comisión adquiere competencia al ser las organizaciones sindicales indispensables para que los trabajadores puedan proteger y defender sus derechos[20].  Asimismo, sostiene que de la lectura del artículo 8.1.a) del Protocolo de San Salvador se desprende que la permisividad que el Estado otorga a los sindicatos para formar federaciones y confederaciones, es una proyección del derecho de asociación sindical que tienen las personas naturales y que no es un derecho en si mismo.  Por lo tanto, el Estado solicita a la CIDH rechazar la petición por falta de competencia en razón de la persona en lo que atañe a la persona jurídica SINTRAOFAN y a sus subdirectivas.

38.         Respecto a los alegatos de los peticionarios sobre las violaciones del derecho de asociación establecido en el Protocolo de San Salvador, el Estado observa que en vista de que dicho Protocolo cobró vigencia el 16 de noviembre de 1999 en Colombia, supone que los hechos alegados acaecieron con posterioridad a su entrada en vigor.  Asimismo, señala que la Comisión carece de competencia ratione temporis para conocer los siguientes hechos denunciados en relación con el Protocolo de San Salvador por haber ocurrido con posterioridad a su entrada en vigencia: el desplazamiento de Francisco Mestra, Antonio Pino, Girdaldo Serna, Héctor Echavarría, Jesús María Sanpedro, Jorge Echavarría, José Reinaldo Gallego, Luis Eduardo Atehortua, Luis Eduardo Ramírez, Omar Campiño, Omar Prisco, Oscar Estrada, Jaime Alonso Gallego Gómez, Omar Alberto Tobón Albanéz y Oscar Alberto Estrada; las amenazas contra Carlos Adrián Echavarría, Jorge Eliécer Usaga, Orlando Martínez y Ramiro Eusse y la muerte de Juan de la Cruz Aguirre, Juvenal Gallego Montoya, Octavio de Jesús Sepúlveda Benítez, Fabio A. Escobar Martínez, Gabriel Ángel Palacio Estrada, Israel Sánchez Florez, Darío de Jesús Oquendo, Gildardo Durango Rengifo, José Abelardo Jiménez Peña, Liomedi López Yuste, Oscar de Jesús Arruba, Luis Humberto Herrera Gallego, Luis Fernando Elorza, Margarita Guzmán Restrepo y Manuel José Jaramillo. 

39.         Frente al alegato de los peticionarios respecto a la naturaleza continuada de las presuntas violaciones al artículo 8.1.a) del Protocolo de San Salvador configuradas por el desplazamiento y la falta de respuesta a las denuncias presentadas por los miembros de SINTRAOFAN, el Estado responde que no es adecuado sostener que de la aparente naturaleza continuada del desplazamiento y la falta de investigación de los delitos permanezca a su vez la violación del derecho contenido en el artículo 8.1.a), lo cual desfiguraría la estructura del alcance de la competencia ratione temporis de la Comisión[21].  Considera que en el caso de la supuesta violación a la libertad sindical, ésta se consumó en el momento mismo en el que los miembros fueron desvinculados forzadamente del sindicato, por terceros y no es atribuible al Estado.  Alega que es natural que algunos efectos persistan y que sin embargo esto no produce la permanencia del hecho ilícito.  En consecuencia, el Estado solicita a la CIDH excluir el supuesto carácter permanente de las supuestas violaciones, rechazar la petición respecto a dichos hechos y la alegada violación del Protocolo de San Salvador.

40.         El Estado observa que se está adelantando una queja contra el Estado de Colombia -Caso No. 1787- ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT) presentada por organizaciones sindicales nacionales e internacionales[22] por presuntas violaciones a la libertad sindical, específicamente por asesinatos y actos de violencia contra dirigentes, entre los cuales se encuentran los casos de Francisco Eladio Sierra Vásquez y Gildardo Uribe y que dentro del mismo caso coinciden David Frank Ángel, Edgar Orlando Marulanda Ríos, Ramón Chaverra Robledo, Fidel A. Segura y Luis Carlos Cano y los trabajadores de SINTRAOFAN, presuntas víctimas de la petición ante la Comisión.  En este sentido, el Estado considera que por identidad en la materia y en las víctimas existe litispendencia internacional y solicita a la Comisión que con base en el artículo 64.1 c) de la Convención Americana, declare inadmisible la petición respecto de las siete presuntas víctimas que coinciden con el caso que se tramita ante la OIT y respecto de los hechos relativos a las amenazas de muerte dirigidas de manera general contra los miembros de SINTRAOFAN y sus subdirectivas.

41.         Por otro lado, el Estado alega que el reclamo de los peticionarios incumple el requisito del previo agotamiento de los recursos internos y que las excepciones previstas en los artículos 46.2 incisos b) y c) no son aplicables dado que el acceso a dichos recursos estuvo y está disponible, que varias de las investigaciones están aun vigentes y que aun no se ha hecho un análisis de razonabilidad del plazo respecto de los procesos penales.

42.         Al respecto, el Estado considera que con relación a las presuntas víctimas afectadas por la pérdida del ejercicio del derecho de asociación sindical a causa de un atentado contra la vida -por lo cual es imposible restituir dicho derecho-, éste ha activado el proceso penal que es el recurso idóneo.  Asimismo, indica que los familiares de las personas fallecidas podían acceder a dos vías de reclamación de reparaciones ya sea a través de la acción de reparación directa ante la jurisdicción contencioso administrativa, para actos atribuibles a agentes del Estado o su constitución como parte civil en el proceso penal para actos no atribuibles al Estado.  Indica que la acción de reparación directa resulta inadecuada por si sola[23] pero que ésta se erige como un recurso coadyuvante que se articula con otros recursos ofrecidos por el Estado para afrontar violaciones a los derechos humanos y brindar una adecuada reparación integral y que debe ser agotado.

43.         Asimismo, señala que en los casos en los que no se comprometió la vida de los sindicalistas éstos pudieron acceder además al proceso laboral especial de fuero sindical para que se les garantice la protección sindical a través de la acción de despido mediante la cual se verifica la causa justa del despido o a través de la acción de reintegro, mediante la cual se solicita al juez que ordene el restablecimiento de la relación de trabajo o el pago de los salarios dejados de percibir[24].  El Estado indica que el despido indirecto –a través del constreñimiento ilegal sobre el trabajador para obligarlo a renunciar- se encuentra proscrito como forma de terminación de la relación laboral, ante lo cual se puede interponer la acción de reintegro.  Frente al alegato de los peticionarios sobre la falta de idoneidad del proceso laboral como recurso para proteger el derecho a la libertad sindical el Estado responde que las indemnizaciones que se otorgan mediante dicho proceso cumplen una doble función: una garantía para el trabajador de su derecho al trabajo y en consecuencia es una garantía al derecho a la libertad sindical.  El Estado alega además que el plazo legal para interponer la acción de reintegro es un presupuesto para la correcta administración de justicia y no configura una violación a la Convención Americana.

44.         El Estado alega que los peticionarios imputan el impedimento de acceso a la jurisdicción interna a grupos armados ilegales y que sólo en uno de los casos esta situación fue puesta en conocimiento de las autoridades, con el fin de adelantar investigaciones.  El Estado sostiene que dado el carácter individual de las peticiones y dado que no es posible alegar una situación generalizada de temor, el temor de las víctimas para acceder a los procesos internos debe probarse de manera individual.  Asimismo considera que la afirmación de los peticionarios respecto a la supuesta penetración de los grupos paramilitares en la institucionalidad es temeraria y falta de prueba.  El Estado incluye en su escrito de observaciones una relación de 21 causas investigadas a nivel interno de las cuales aún existen causas pendientes.  Por lo expuesto, el Estado solicita a la Comisión abstenerse de hacer un análisis sobre la razonabilidad del plazo de los procesos penales en tanto no se aporten los elementos necesarios para verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la jurisprudencia[25]; y que declare la improcedencia de la aplicación de las alegadas excepciones al agotamiento de los recursos internos.

45.         Asimismo, el Estado observa que frente a las siguientes 36 presuntas víctimas los peticionarios no proporcionaron información sobre los hechos que caracterizan las violaciones sino sólo sus nombres: Carlos Alberto Borja Hoyos, Gilberto Toro Quintero, Charles Figueroa Lopera, César Urán, Francisco Luis Echavarría, Jesús María Castaño, John Jain Betancur, Jorge Soto, Carlos Albeiro Higuita López, Hernán de Jesús Álvarez, Arcadio Chica Foronda, Campo Elías Lozano Perdomo, Darío Saldarriaga, Dempsy Tangarife Yepes, Fernando Alberto Torres Ríos, Gildardo Uribe García, Gonzalo Humberto Marín, Gustavo Adolfo Bedoya Monsalve, Hernán Rivas Hernández, Hugo Humberto Vásquez Velásquez, Jelver Ramírez González, Jhardy de J. Taborda, John Dairo Castaño, John Jairo Araque, José Leonel Bermúdez Rojas, Julio Florez, Luis Guillermo Betancur, Manuel de Jesús Zapata Valencia, Marcial Manuel Oviedo Casilla, Neftalí González Indárraga, Nicolás Agustín Rendón, Octavio Parra Arredondo, Orlando Córdoba Mejía, Pedro Nel Martínez Morales, René Antonio Restrepo Mejía y William de Jesús Castañeda.  En este sentido, el Estado considera que no es posible que el solo hecho de la pertenencia al sindicato sea una razón para que estas personas sean víctimas de los hechos denunciados, por lo que solicita a la Comisión que en base al artículo 47 inciso b) de la Convención declare inadmisible la petición respecto de dichas 36 personas.

46.         Finalmente, el Estado aclara que el fallecimiento de Gildardo Durango Rengifo ocurrió el 12 de septiembre de 1996 según el informe de la Unidad Seccional de Fiscalías de Chigorodó y no el 11 de junio de 1996 como indica la petición.  Asimismo, aclara que el fallecimiento de Amparo del Socorro Echavarría ocurrió el 2 de junio de 1997 según el informe de la Unidad Seccional de Fiscalías de Segovia y no el 17 de junio como indica la petición.

IV.      ANÁLISIS SOBRE COMPETENCIA Y ADMISIBILIDAD

A.         Competencia

47.         Los peticionarios se encuentran facultados, en principio, por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar peticiones ante la CIDH.  Colombia es un Estado parte en la Convención Americana desde el 31 de julio de 1973, fecha en que depositó su instrumento de ratificación y del Protocolo de San Salvador desde el 16 de noviembre de 1999, fecha en que se depositó el onceavo instrumento ratificatorio al Protocolo.  Por lo tanto, la Comisión tiene competencia ratione temporis por cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana que ya se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que habrían ocurrido los hechos alegados en la petición.  Asimismo, tiene competencia ratione temporis respecto de los derechos protegidos en el Protocolo de San Salvador, con relación a los hechos presuntamente ocurridos con posterioridad al 16 de noviembre de 1999.

48.         Los peticionarios señalan que la Comisión tiene competencia ratione temporis sobre aquellos hechos ocurridos con posterioridad al 16 de noviembre de 1999, fecha de la entrada en vigencia del Protocolo de San Salvador, incluyendo hechos que por su carácter de permanencia en el tiempo hayan sucedido antes de esa fecha pero cuyos efectos persistieran al momento de su entrada en vigor, como los desplazamientos, amenazas y muertes ocurridas al ser violaciones de naturaleza continua.  Por su parte, el Estado responde que la entrada en vigor del Protocolo de San Salvador es posterior a los hechos materia de la petición y que de la aparente naturaleza continuada del desplazamiento y la falta de investigación de los delitos no permanece la violación del derecho contenido en el artículo 8.1.a), de lo contrario se desfiguraría el alcance de la competencia ratione temporis de la Comisión.  Considera que en el caso de la supuesta violación a la libertad sindical, ésta se consumó en el momento mismo en el que los miembros fueron desvinculados forzadamente del sindicato. 

49.         Al respecto, la Comisión observa también que otros hechos alegados por los peticionarios podrían haber ocurrido con posterioridad a la entrada en vigencia de dicho instrumento; más específicamente los hechos alegados en cuanto a la respuesta del poder judicial.  La cuestión de una posible relación entre dichos hechos y las garantías previstas en el artículo 8 del Protocolo de San Salvador es algo que la Comisión analizará, en lo pertinente, en la etapa de fondo cuando cuente con las observaciones y prueba de fondo aportadas por las partes.  La Comisión observa que en la presente petición, ciertas violaciones alegadas fueron de ejecución instantánea, ocurrieron y se consumaron antes del reconocimiento de la competencia contenciosa, sin perjuicio de que sus consecuencias aún persistieran.  Respecto a tales hechos, la Comisión carece de ratione temporis con relación a los desplazamientos, amenazas y muertes ocurridos con posterioridad al 16 de noviembre de 1999. 

50.         Los peticionarios, señalan como presuntas víctimas a aproximadamente 1,500 personas individuales miembros de SINTRAOFAN, respecto a quienes el Estado colombiano se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención Americana.  El Estado por su parte sostiene que el grupo de víctimas está conformado por las 91 personas nominadas en la petición y los miembros de las personas jurídicas que han sido presentadas como presuntas víctimas (SINTRAOFAN y sus subdirectivas) y observa que es requisito de admisibilidad la existencia de “víctimas concretas, individualizadas y determinadas no siendo admisibles peticiones realizadas in abstracto, desvinculada de los derechos de seres humanos individualizados”.  Los peticionarios por su parte responden que ninguna norma de la Convención Americana ni del Reglamento de la Comisión impone la obligatoriedad de identificar las víctimas como requisito para la consideración de peticiones.

51.         La Comisión reitera que el texto del artículo 44 de la Convención Americana que habilita a “cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental [...] a presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación […] por un Estado parte” no contiene limitaciones de competencia en términos de la identificación individualizada y determinada de las personas afectadas por la violación.  Se trata de una omisión deliberada, destinada a permitir el examen de violaciones a los derechos humanos que –por sus características— pueden afectar a una persona o grupo de personas determinadas pero que no necesariamente se encuentran plenamente identificadas al momento de la presentación de la petición[26].  En la presente petición los peticionarios han presentado una lista parcial de los afiliados a SINTRAOFAN en el periodo en el que ocurrieron los hechos materia del reclamo que permite identificar a las presuntas víctimas.  La dificultad en identificar plenamente a las víctimas de amenazas que los obligaron al desplazamiento es precisamente su ubicación dispersa por su condición de desplazados.  La CIDH considera que en dichos casos, el empleo de criterios formales para la identificación de las víctimas no coadyuva a la protección internacional de los derechos de circulación, residencia y propiedad privada, por lo que el criterio de identificación de las víctimas en esta etapa del procedimiento debe ser flexible[27] y la identificación plena de la totalidad de víctimas será determinada con la prueba aportada por las partes en la etapa de fondo.  Por lo tanto, la Comisión cuenta con competencia ratione personae para examinar la petición en cuanto a las alegadas violaciones de la Convención Americana, respecto de los miembros de SINTRAOFAN.

52.         La apreciación del Estado colombiano en el sentido de que el procedimiento previsto en la Convención Americana para el examen y determinación de la posible responsabilidad estatal en casos individuales no puede ser invocado para examinar situaciones generales o abstractas, es correcta[28].  Sin embargo, no se trata de una apreciación aplicable al asunto bajo análisis.  El reclamo presentado por los peticionarios no constituye una queja abstracta sobre la situación general de los sindicalistas o de los desplazados internos en Colombia.  Los alegatos de hecho presentan circunstancias de tiempo y lugar que habrían afectado a los miembros de SINTRAOFAN, cuya ubicación desde el punto de vista geográfico y temporal es clara.  Adicionalmente, el Estado cuenta con mecanismos de registro de la población desplazada por lo que la Comisión considera que existen elementos para la identificación de la gran mayoría de las personas afectadas por los hechos denunciados.

53.         Los peticionarios señalan además como presunta víctima a la persona jurídica SINTRAOFAN al considerar que el Estado no permitió que funcionara libremente, en contravención a su obligación consagrada en el artículo 8.1 del Protocolo de San Salvador.  Alegan que el respeto a la libertad sindical de sus miembros se concreta sólo en la medida que se permite la existencia del sindicato y que en este caso el Estado impidió a SINTRAOFAN formar federaciones y confederaciones nacionales.  El Estado, por su parte sostiene que la CIDH carece de competencia ratione personae para analizar una petición presentada a favor de una persona jurídica por estar éstas excluidas de los sujetos a los cuales la Convención otorga protección y que el derecho contenido en el artículo 8.1.a) del Protocolo de San Salvador es una proyección del derecho de asociación sindical que tienen las personas naturales y no es un derecho en si mismo.

54.         Al respecto, la Comisión ha reiterado que el Preámbulo de la Convención Americana y su artículo 1.2 establecen que "para los propósitos de esta Convención, 'persona' significa todo ser humano", y que la protección otorgada por el sistema interamericano de derechos humanos se limita sólo a las personas naturales^[29].  Asimismo, el artículo 8.1 a) del Protocolo establece garantías para el derecho “de los trabajadores a organizar sindicatos” y como proyección de este derecho la obligación del Estado de permitir la formación de federaciones y confederaciones.  Por lo tanto, la Comisión carece de competencia ratione personae para pronunciarse sobre alegatos de violaciones contra una persona jurídica como SINTRAOFAN.  Sin embargo, como ya se ha señalado, la CIDH tiene competencia ratione personae para examinar la petición respecto de los miembros de SINTRAOFAN, quienes también señalan ser víctimas en este caso, en cuanto al alcance de los derechos protegidos en el artículo 8.1.a) del Protocolo de San Salvador, así como de los deberes del Estado incluyendo el de garantizar la formación de sindicatos y permitir que sus miembros tengan la posibilidad de vincularse en federaciones y confederaciones.

55.         La Comisión tiene competencia ratione materiae, porque en la petición se denuncian posibles violaciones a derechos humanos protegidos por la Convención Americana y el Protocolo de San Salvador.  Finalmente, la Comisión tiene competencia ratione loci para conocer la petición, por cuanto en ella se alegan violaciones de derechos protegidos en la Convención Americana y en el Protocolo de San Salvador que habrían tenido lugar dentro del territorio de Colombia, Estado Parte en dichos tratados.

B.       Requisitos de admisibilidad

1.      Agotamiento de los recursos internos y plazo de presentación de la petición

56.         El artículo 46.1.a) de la Convención Americana exige el previo agotamiento de los recursos disponibles en la jurisdicción interna conforme a los principios de derecho internacional generalmente reconocidos, como requisito para la admisión de reclamos sobre la presunta violación de la Convención Americana.  El artículo 46.2 de la Convención prevé que el requisito de previo agotamiento de los recursos internos no resulta aplicable cuando:

a)              no exista en la legislación interna del Estado de que se trata el debido proceso legal para la protección del derecho o derechos que se alega han sido violados;

b)              no se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos a la jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos, y

c)              haya retardo injustificado en la decisión sobre los mencionados recursos.

Según ha establecido la Corte Interamericana, toda vez que un Estado alega la falta de agotamiento de los recursos internos por parte del peticionario, tiene la carga de demostrar que los recursos que no han sido agotados resultan “adecuados” para subsanar la violación alegada, vale decir que la función de esos recursos dentro del sistema del derecho interno es idónea para proteger la situación jurídica infringida^[30].

57.         En primer término, corresponde aclarar cuáles son los recursos internos que deben ser agotados en el presente caso.  La Corte Interamericana ha señalado que sólo deben ser agotados los recursos adecuados para subsanar las violaciones presuntamente cometidas.  El que los recursos sean adecuados significa que

la función de esos recursos dentro del sistema de derecho interno sea idónea para proteger la situación jurídica infringida.  En todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no todos son aplicables en todas las circunstancias.  Si, en un caso específico, el recurso no es adecuado, es obvio que no hay que agotarlo.  Así lo indica el principio de que la norma está encaminada a producir un efecto y no puede interpretarse en el sentido de que no produzca ninguno o su resultado sea manifiestamente absurdo o irrazonable[31].

58.         En el presente caso el Estado alega que la petición no satisface el requisito sobre previo agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna previsto en el artículo 46.1.a) de la Convención Americana dado que existen procesos penales pendientes sobre las muertes y presuntas violaciones a la integridad personal y que sólo se presentó una denuncia por amenazas.  Respecto a las presuntas violaciones a la libertad sindical alega que los peticionarios no agotaron la acción de despido o la acción de reintegro en el fuero laboral.  Asimismo, alega que los familiares de las víctimas no agotaron la jurisdicción contencioso administrativa, ni se constituyeron como parte civil en los procesos penales. 

59.         Por su parte, los peticionarios consideran que resultan aplicables las excepciones al previo agotamiento de los recursos internos previstas en el artículo 46.2 c) de la Convención por el retardo injustificado e ineficacia en el trámite de las denuncias y las investigaciones iniciadas desde 1995.  Asimismo, alegan que resultan aplicables las excepciones previstas en el artículo 46.2 b) de la Convención respecto de los alegatos sobre desplazamiento y amenazas en razón del impedimento al acceso a los recursos internos debido al temor causado por el constreñimiento ilegal, apoyado por la institucionalidad.  Sostienen además que resulta improcedente que todos los integrantes de la organización denuncien de manera individual la misma amenaza realizada contra su colectividad.  Alegan que la jurisdicción laboral no es idónea dado que no emite sanciones para los responsables de los despidos sino condenas pecuniarias, que la acción de reintegro puede garantizar el derecho al trabajo solamente de los aquellos trabajadores con fuero sindical y no protege las violaciones a la libertad sindical y que el agotamiento de la acción civil en el proceso penal sería posible si el Estado individualiza y procesa a los responsables pero que en el presente caso no se ha emitido sentencia alguna que permita a los familiares de las víctimas acceder a una reparación civil.  Asimismo, alegan que la Corte Interamericana ha reiterado que la jurisdicción contencioso administrativa no es la idónea para el restablecimiento y la reparación de violaciones al derecho a la vida y la integridad personal. 

60.         En cuanto a los alegatos relacionados con el deber del Estado de proteger y responder frente a violaciones al derecho a la vida e integridad personal, los precedentes establecidos por la CIDH reconocen que toda vez que se cometa un delito perseguible de oficio, el Estado tiene la obligación de promover e impulsar el proceso penal[32] y que, en esos casos, ésta constituye la vía idónea para esclarecer los hechos, juzgar a los responsables y establecer las sanciones penales correspondientes, además de posibilitar otros modos de reparación de tipo pecuniario.  La Comisión considera que los hechos alegados por los peticionarios en el presente caso involucran la presunta vulneración de derechos fundamentales no derogables, como la vida y la integridad personal, que se traducen en la legislación interna en delitos perseguibles de oficio y que por lo tanto es este proceso, impulsado por el Estado mismo, el que debe ser considerado a los efectos de determinar la admisibilidad del reclamo.

61.         La Comisión observa que la Fiscalía General de la Nación inició de oficio 21 investigaciones por las muertes y daños a la integridad personal y que transcurridos más de 14 años de iniciada la primera investigación en agosto de 1995, once se encuentran pendientes, seis están archivadas, tres se encuentran suspendidas, una en etapa de investigación previa y no se ha identificado ni individualizado a ninguno de los supuestos autores de los hechos.

62.         Al respecto, la Comisión observa que como regla general, una investigación penal debe realizarse prontamente para proteger los intereses de las víctimas, preservar la prueba e incluso salvaguardar los derechos de toda persona que en el contexto de la investigación sea considerada sospechosa.  Según ha señalado la Corte Interamericana, si bien toda investigación penal debe cumplir con una serie de requisitos legales, la regla del previo agotamiento de los recursos internos no debe conducir a que la actuación internacional en auxilio de las víctimas se detenga o se demore hasta la inutilidad[33]. 

63.         Por otra parte, la Comisión nota que los peticionarios accionaron distintos recursos ante las autoridades a fin de que se administre justicia.  Concretamente, el 13 de junio de 2002, SINTRAOFAN denunció ante la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social Regional Antioquia, la violación al derecho de asociación sindical y se presentaron varias denuncias ante la Procuraduría Departamental de Antioquia, las Procuradurías Provinciales y las Personerías Municipales, sin que éstas hayan producido resultados.  El 17 de diciembre de 2003 SINTRAOFAN, presentó denuncia por las amenazas en contra de la organización sindical y sus integrantes ante la Fiscalía General de la Nación cuya investigación, tampoco habría arrojado ningún resultado. 

64.         En cuanto a la acción de reparación directa a la cual hace referencia el Estado, la Comisión nota que dicha acción no ofrece los elementos necesarios para lograr remediar de manera idónea los daños que se alegan, que se vinculan principalmente al deber de prevención y protección del Estado.  La jurisdicción contencioso administrativa, es un mecanismo que procura la supervisión de la actividad administrativa del Estado, y que únicamente permite obtener una indemnización por daños y perjuicios causados por abuso de autoridad.

65.         Por otro lado, de los hechos alegados, la Comisión nota prima facie que los miembros de SINTRAOFAN habrían sido amenazados de muerte o asesinados a causa de su oposición al “plan de retiro voluntario”, a los despidos y disoluciones de las subdirectivas así como por sus denuncias o participación como testigos en un proceso laboral, y que la alegada situación de amenazas no les permitió o impidió su acceso a los recursos internos y que en este marco de amenazas e impedimentos se alega la aquiescencia de agentes del Estado.

66.         La Comisión ha señalado que un componente esencial de la exigibilidad del derecho a la justicia a los derechos sociales es la posibilidad de contar con acciones de representación de interés colectivo y se ha referido al derecho a la tutela judicial efectiva en su dimensión colectiva.  El derecho a la justicia está comprendido en el artículo 25 de la Convención Americana y se encuentra íntimamente vinculado con el derecho de asociación, en tanto se trata del tipo de recursos judiciales idóneos y efectivos para la tutela de estos derechos[34].  En este orden de ideas, la Comisión se permite observar que los peticionarios alegan que las presuntas víctimas estuvieron sujetas a amenazas, por parte de paramilitares con la aquiescencia de agentes estatales, que en muchos casos resultaron en su muerte, como actos de represalia colectiva con el objeto de interferir con sus actividades sindicales.  Asimismo, alegan que el Estado tuvo conocimiento de la situación sin haber brindado una respuesta efectiva.  En la medida en que se alega una dimensión colectiva en las supuestas amenazas y el desplazamiento y tomando en cuenta la falta de respuesta del Estado, un recurso idóneo tendría que ser capaz de responder a esta situación.  Los peticionarios han planteado la ausencia de recursos con esta capacidad y el Estado por su parte ha basado su respuesta en recursos de naturaleza individual.  Consecuentemente, en un caso como el presente no es necesario agotar estos recursos antes de recurrir al sistema interamericano.

67.         Por lo tanto, dadas las características del presente caso y el lapso transcurrido durante el periodo de alegadas violaciones materia de la petición, la Comisión considera que resultan aplicables las excepciones previstas en el artículo 46.2. incisos b) y c) de la Convención Americana respecto del retardo en el desarrollo de los procesos judiciales internos respecto de las muertes y de las denuncias por violaciones a la integridad física, por lo cual el requisito previsto en materia de agotamiento de recursos internos no resulta exigible.

68.         La invocación de las excepciones a la regla de agotamiento de los recursos internos previstas en el artículo 46.2 de la Convención se encuentra estrechamente ligada a la determinación de posibles violaciones a ciertos derechos en ella consagrados, tales como las garantías de acceso a la justicia.  Sin embargo el artículo 46.2, por su naturaleza y objeto, es una norma con contenido autónomo vis á vis las normas sustantivas de la Convención.  Por lo tanto, la determinación de si las excepciones a la regla de agotamiento de los recursos internos resultan aplicables al caso en cuestión debe llevarse a cabo de manera previa y separada del análisis del fondo del asunto, ya que depende de un estándar de apreciación distinto de aquél utilizado para determinar la posible violación de los artículos 8 y 25 de la Convención.  Cabe aclarar que las causas y los efectos que impidieron el agotamiento de los recursos internos serán analizados en el informe que adopte la Comisión sobre el fondo de la controversia, a fin de constatar si configuran violaciones a la Convención Americana.

2.         Plazo de presentación de la petición

69.         La Convención Americana establece que para que una petición resulte admisible por la Comisión se requerirá que sea presentada dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha en que el presunto lesionado haya sido notificado de la decisión definitiva.  En el reclamo bajo análisis, la CIDH ha establecido la aplicación de las excepciones al agotamiento de los recursos internos conforme al artículo 46.2 incisos b) y c) de la Convención Americana.  Al respecto, el artículo 32 del Reglamento de la Comisión establece que en los casos en los cuales resulten aplicables las excepciones al previo agotamiento de los recursos internos, la petición deberá presentarse dentro de un plazo razonable, a criterio de la Comisión.  A tal efecto, la Comisión debe considerar la fecha en que haya ocurrido la presunta violación de los derechos y las circunstancias de cada caso.

70.         En el presente caso, la petición fue presentada el 27 de diciembre de 2005 y los hechos materia del reclamo habrían tenido lugar a partir de 1995 durante varios años hasta la fecha de su presentación.  Tomando en cuenta el contexto y las características del presente caso, así como el hecho de que existen investigaciones que aun se encuentran pendientes en una etapa inicial, la Comisión considera que la petición fue presentada dentro de un plazo razonable y que debe darse por satisfecho el requisito de admisibilidad referente al plazo de presentación.

3.         Duplicación de procedimientos y cosa juzgada

71.         La Comisión toma nota que el Estado ha argumentado la falta de competencia en razón de litispendencia internacional ante la OIT de una queja contra el Estado colombiano que involucra a SINTRAOFAN y siete alegadas víctimas de la presente petición por los asesinatos y hostigamientos denunciados en base al artículo 46.1 inciso c) de la Convención; por lo cual corresponde analizar si concurre la duplicación de procedimientos.

72.         El artículo 46.1 de la Convención dispone que:

Para que una petición o comunicación presentada conforme a los artículos 44 ó 45 sea admitida por la Comisión, se requerirá:

[…]

c) que la materia de la petición o comunicación no esté pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional, […]

73.         El artículo 47 de la Convención señala que:

La Comisión declarará inadmisible toda petición o comunicación presentada de acuerdo con los artículos 44 ó 45 cuando:

d.    sea sustancialmente la reproducción de petición o comunicación anterior ya examinada por la Comisión u otro organismo internacional.

74.         La Corte Interamericana, por su parte, ha establecido que

La frase “sustancialmente la reproducción” significa que debe existir identidad entre los casos.  Para que exista dicha identidad se requiere la presencia de tres elementos, a saber: que las partes sean las mismas, que el objeto sea el mismo y que la base legal sea idéntica.  En el presente caso no hay duplicidad de procedimientos[35].

75.         La Comisión, a su vez, ha sostenido que para que se considere que en un caso hay duplicación o cosa juzgada internacional se requiere que la petición esté siendo considerada, o haya sido decidida[36], por un organismo internacional que tenga competencia para adoptar decisiones sobre los hechos específicos contenidos en la petición, y medidas tendientes a la efectiva resolución de la disputa de que se trate[37].  En la presente petición el informe provisional emitido por el Comité de Libertad Sindical no se pronuncia sobre las presuntas violaciones al derecho a la vida, integridad personal, libertad personal, circulación y residencia, garantías judiciales y protección judicial.  Asimismo, la Comisión ha establecido que las decisiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT "no conlleva[n] ningún efecto jurídico vinculante, ni pecuniario-restitutivo, o de carácter indemnizatorio"[38]  Por lo tanto, corresponde dar por cumplidos los requisitos establecidos en los artículos 46.1.c) y 47 d) de la Convención.

4.        Caracterización de los hechos alegados

76.         Los peticionarios alegan que el Estado ha violado los derechos previstos en los artículos 4.1 5.1, 7.1, 8.1, 16, 22.1 y 25 de la Convención en concordancia con su artículo 1.1 y al artículo 8.1.a) del Protocolo de San Salvador al realizar a través de agentes de estado o con su participación o anuencia los hechos denunciados.  El Estado, por su parte alega que los miembros de SINTRAOFAN fueron desvinculados forzadamente del sindicato, por terceros y que esto no es atribuible al Estado.  Tomando en cuenta la información disponible a efectos de una revisión de admisibilidad, el alcance de los deberes del Estado y la fundamentación fáctica, de prueba y de derecho ofrecida por las partes, éstos son elementos que requieren y corresponden a un análisis sobre el fondo.

77.         El Estado ha controvertido el alegato de los peticionarios respecto a las presuntas violaciones en contra de 36 personas (ver infra III B), al considerar que los peticionarios no proporcionaron información sobre los hechos que caracterizan las alegadas violaciones con relación a dichas personas.  Los peticionarios, por su parte sostienen que dichas personas fueron víctimas de amenazas.  Al respecto, la Comisión considera que a efectos del informe de admisibilidad corresponde incluir los alegatos de los peticionarios respecto de las presuntas amenazas proferidas en contra de estas 36 personas.  Asimismo, aclara que las violaciones alegadas serán analizadas en el informe que adopte la Comisión sobre el fondo de la controversia, a fin de constatar si configuran violaciones a la Convención Americana.

78.         Asimismo, los peticionarios alegan la violación del derecho a la libertad personal de algunos de los miembros de SINTRAOFAN.  La Comisión considera que los peticionarios no han presentado elementos suficientes para establecer la caracterización de una posible violación al artículo 7 de la Convención Americana, por lo que corresponde declarar dicha pretensión como inadmisible.

79.         La Comisión considera que los alegatos del peticionario relativos a la presunta violación del derecho a la vida, a la integridad personal, a la libertad personal, a las garantías judiciales, a la libertad de asociación, a la circulación y la residencia y la protección judicial, podrían caracterizar violaciones a los derechos protegidos en los artículos 4.1, 5.1, 8.1, 16, 22.1 y 25 de la Convención en concordancia con su artículo 1.1 y al artículo 8.1.a) del Protocolo de San Salvador.  Por cuanto la falta de fundamento o la improcedencia de estos aspectos del reclamo no resultan evidentes, la Comisión considera satisfechos los requisitos establecidos en los artículos 47 b) y c) de la Convención Americana.

V.    CONCLUSIONES

80.         La Comisión concluye que es competente para examinar los reclamos presentados por el peticionario sobre la presunta violación de los artículos 4.1, 5.1, 8.1, 16, 22.1 y 25 de la Convención en concordancia con su artículo 1.1 y al artículo 8.1.a) del Protocolo de San Salvador y que éstos son admisibles, conforme a los requisitos establecidos en los artículos 46 y 47 de la Convención Americana.  Asimismo, concluye que el reclamo sobre la presunta violación del artículo 17 de la Convención Americana es inadmisible.

81.         Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos y sin que ello signifique prejuzgar sobre el fondo del asunto,

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECIDE:

1.             Declarar admisible el presente caso con relación a los artículos 4.1, 5.1, 8.1, 16, 22.1 y 25 de la Convención en concordancia con su artículo 1.1 y al artículo 8.1.a) del Protocolo de San Salvador y declarar inadmisible el reclamo sobre la presunta violación del artículo 17 de la Convención Americana.

2.             Notificar esta decisión al Estado colombiano y al peticionario.

3.             Continuar con el análisis del fondo de la cuestión.

4.             Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.

Dado y firmado a los 30 días del mes de diciembre de 2009.  (Firmado): Luz Patricia Mejía, Presidenta; Víctor E. Abramovich, Primer Vicepresidente; Felipe González, Segundo Vicepresidente; Sir Clare K. Roberts, Paulo Sérgio Pinheiro, Florentín Meléndez y Paolo G. Carozza, Miembros de la Comisión.

Anexo 1

Lista de presuntas víctimas de asesinato

Anexo 2

Lista de presuntas víctimas de amenaza

Anexo 3

Lista de presuntas víctimas de amenaza colectiva

Anexo 4

Lista de presuntas víctimas desplazadas

Anexo 5

ACTIVIDAD PROCESAL DEL ESTADO

Fuente: Petición original recibida el 13 de enero de 2005 páginas 14 y 15.

                                                                   Anexo 6     

ACTIVIDAD PROCESAL DEL ESTADO

Fuente: Escrito de observaciones del Estado DDH.GOI No. 30971/1525 del 23 de junio de 2006,

págs. 11-18.