INFORME No. 43/09

PETICIÓN 1166-2004

INADMISIBILIDAD

JORGE RAFAEL VALDIVIA RUIZ

PERÚ

27 de marzo de 2009

I.        RESUMEN

1.       El 25 de octubre de 2004 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante también “la Comisión Interamericana”, “la Comisión” o “la CIDH”) recibió una denuncia presentada en nombre propio por el señor Jorge Rafael Valdivia Ruiz (en adelante también “el peticionario” o “la presunta víctima”) contra el Estado de Perú (en adelante también “el Estado”, “el Estado peruano” o “Perú”) por la presunta violación del derecho a la  protección judicial consagrado en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante también “la Convención Americana”, “la Convención” o “la CADH”).

2.       El peticionario alegó que la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (en adelante también “la SUNAT”) se abstuvo de dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia firme emitida por el Segundo Juzgado Mixto de Tambopata de Madre de Dios (en adelante también “el Segundo Juzgado”), pues no dejó sin efecto el memorándum por medio del cual se le impusieron sanciones de suspensión sin goce de sueldo y disminución en los puntos de calificación como consecuencia de ausencias supuestamente injustificadas. Según el peticionario, a pesar de la decisión judicial en firme que ordenó dejar sin efectos el referido memorándum, a la fecha no le han aumentado los cuatro puntos restados en su evaluación correspondiente al segundo semestre de 1999, ni le han devuelto los haberes descontados por los cinco días de suspensión.

3.       Por su parte, el Estado peruano señaló que la SUNAT acató la resolución judicial, pues dejó sin efecto el memorándum. Resaltó que incluso el peticionario ganó otra acción judicial como consecuencia de su posterior destitución – con base en el memorándum sancionatorio – y logró su reincorporación al cargo y el pago de los salarios caídos durante el período en el cual estuvo ilegalmente despedido. Sobre los requisitos de admisibilidad, el Estado argumentó que el peticionario no agotó los recursos internos mediante la acción de ejecución de sentencia. El Estado también alegó que algunos de los hechos planteados ante la Comisión, es decir, los relacionados con la disminución de los cuatro puntos en la calificación, fueron parte del proceso laboral interno que el peticionario inició como consecuencia de su despido y, en tal sentido, ya fueron objeto de decisión en la vía interna.

4.       Tras analizar la posición de las partes, la Comisión concluyó que es competente para conocer el reclamo presentado pero que la petición es inadmisible por el incumplimiento del requisito de agotamiento de los recursos internos consagrado en el artículo 46.1.a de la Convención Americana. En consecuencia, la Comisión decidió notificar a las partes, hacer público el presente Informe de Inadmisibilidad e incluirlo en su Informe Anual.

II.       TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN

5.       El 2 de noviembre de 2004 se recibió la petición inicial la cual fue registrada con el número P-1166-04. El 17 de enero de 2006 la Comisión transmitió las partes pertinentes de la denuncia al Estado peruano solicitándole que, de conformidad con el artículo 30 de su Reglamento, presentara sus observaciones en un plazo de dos meses. El 24 de marzo de 2006, en respuesta a una solicitud de prórroga presentada por el Estado peruano, la Comisión le concedió una ampliación de un mes. El Estado, mediante comunicaciones de 15 y 26 de mayo de 2006, presentó su escrito de observaciones, el cual fue trasladado al peticionario el 13 de junio de 2006.

6.       El 21 de agosto de 2006 el peticionario presentó su escrito de observaciones, el cual fue remitido al Estado el 5 de septiembre de 2006 solicitándole que en el plazo de un mes presentara las observaciones que considerara oportunas. El 17 de octubre de 2006 el Estado solicitó una ampliación del plazo para presentar sus observaciones. El 1º de noviembre de 2006 la CIDH le concedió al Estado una prórroga de 20 días.

7.       Mediante comunicación de 16 de enero de 2007 el Estado presentó su escrito de observaciones, el cual fue trasladado al peticionario el 13 de febrero de 2007. Por su parte, a través de escrito de 20 de abril de 2007, el peticionario solicitó que se le otorgara una audiencia durante el 128º período ordinario de sesiones de la Comisión. Al respecto, el 17 de julio de 2007 la Comisión le informó que debido al elevado número de audiencias solicitadas, no era posible atender a su pedido.

8.       El 13 de abril 2007 el peticionario presentó información adicional, la cual fue remitida al Estado el 6 de agosto de 2007 solicitándole que en el plazo de un mes presentara las observaciones que considerara oportunas. El 24 y 25 de octubre de 2007 el Estado presentó sus observaciones.

9.       El 29 de enero de 2008 se recibió información adicional del Estado, la cual fue trasladada al peticionario el 11 de marzo de 2008 solicitándole que en el plazo de un mes presentara las observaciones que estimara pertinentes. El 9 de diciembre de 2008 la Comisión le remitió al peticionario los anexos aportados por el Estado en su última comunicación.

III.     POSICIÓN DE LAS PARTES

A.      El peticionario

10.   El peticionario señaló que el 5 de noviembre de 1999 la SUNAT – entidad pública para la cual laboraba – emitió el memorándum No. 131-99-ADUANAS-PTOM.DDA mediante el cual, con base en inasistencias supuestamente injustificadas, se le impuso una sanción de suspensión de cinco días sin goce de haberes y se le restaron cuatro puntos de la evaluación de asistencia correspondiente al segundo semestre de 1999.

11.   Indicó que impugnó dicho acto administrativo a través de una acción de amparo interpuesta el 8 de noviembre de 1999 y resuelta en su favor el 17 de abril de 2000 por el Segundo Juzgado. Detalló que la decisión judicial declaró fundada su demanda y en la parte resolutiva ordenó dejar sin efecto el memorándum sancionatorio. Agregó que esta sentencia fue declarada cosa juzgada el 20 de julio de 2000, pues contra ella ya no cabían recursos.

12.   El peticionario alegó que de conformidad con el artículo 27 de la Ley 25398 Complementaria de las Disposiciones sobre Habeas Corpus y Amparo le correspondía al mismo Juzgado ejecutar su fallo. En ese sentido mencionó que el 7 de septiembre de 2000 el Segundo Juzgado requirió a la SUNAT para que cumpliera la sentencia, a lo que la entidad respondió el 28 de septiembre de 2000 indicando que había dejado sin efectos el memorándum. Señaló el peticionario que, sin embargo, la SUNAT no le restituyó los cuatro puntos restados en su evaluación, ni le devolvieron los haberes descontados.

13.   De acuerdo a la narración del peticionario, el 21 de abril de 2004 le solicitó al Segundo Juzgado que ordenara a la SUNAT dejar sin efecto el memorándum, así como la modificación de la calificación correspondiente al segundo semestre de 1999 y la devolución del dinero descontado.

14.   Indicó el peticionario que con base en esta solicitud, el Segundo Juzgado emitió resolución el 23 de abril de 2004 resolviendo requerir a la SUNAT cumplir con todos los extremos de la sentencia. Señaló que a pesar de lo anterior, continúa sin recibir el pago de los haberes descontados, y su evaluación permanece disminuida. En consideración del peticionario, mediante este recurso de ejecución de sentencia agotó la jurisdicción interna.

15.   Alegó el peticionario que el Estado pretende confundir a la Comisión citando la ejecución de sentencia de otro proceso judicial de carácter laboral del cual es parte. Explicó que con posterioridad a las sanciones impuestas mediante el memorándum de 5 de noviembre de 1999, fue despedido de la SUNAT, ante lo cual inició un juicio de nulidad de despido. El peticionario señaló que ganó también este proceso, cuya sentencia favorable ordenó su reincorporación al cargo y el pago de los salarios dejados de percibir y actualmente se encuentra en etapa de ejecución en el fuero nacional.

16.   El peticionario resaltó que el objeto de su petición ante la Comisión no es dicho proceso de nulidad, sino el cumplimiento de la sentencia de amparo de 17 de abril de 2000, mediante la cual se ordenó dejar sin efectos el memorándum sancionatorio de 5 de noviembre de 1999. Enfatizó que los resultados de ambos procesos no guardan relación.

B.       El Estado

17.   El Estado controvirtió lo señalado por el peticionario, indicando que el 3 de noviembre de 2004 la SUNAT le envió informe al Juzgado Segundo señalando que se habían cumplido todos los extremos de la sentencia de 17 de abril de 2000, sin que el peticionario hubiera cuestionado dicha información ante el mismo tribunal.

18.   Asimismo, señaló que el 25 de octubre de 2004 la SUNAT le remitió comunicación al peticionario informándole que de conformidad con la sentencia de 17 de abril de 2000 del Juzgado Segundo, el memorándum de 5 de noviembre de 1999 había quedado sin efectos. Agregó que mediante oficio de 10 de marzo de 2006, la SUNAT le informó al Ministerio de Justicia peruano que había cumplido con la referida sentencia.

19.   El Estado argumentó que el peticionario no ha agotado los recursos internos. Específicamente indicó que la legislación interna prevé el Proceso de Ejecución de Resoluciones Judiciales, regulado en el Código Procesal Civil, artículos 713 a 719. Resaltó el Estado que este proceso aún puede ser interpuesto por el peticionario, puesto que el plazo previsto es de diez años. Indicó que la Ley 25.398 Complementaria de las Disposiciones sobre Hábeas Corpus y Amparo, en su artículo 27 establece que “las resoluciones finales consentidas o ejecutoriadas que recaigan en las Acciones de Garantía, serán ejecutadas por el Juez, Sala o Tribunal que las conoció en Primera Instancia, en el modo y forma que establecen los Títulos XXVIII y XXX, Sección Segunda, del Código de Procedimientos Civiles, en cuanto sean compatibles con su naturaleza”. Al respecto, el Estado aclaró que aunque esos apartes del Código de Procedimientos Civiles ya no se encontraban vigentes, los mismos habían sido suplidos por el Código Procesal Civil de 1993 que regula el Proceso de Ejecución de Resoluciones Judiciales.

20.    Asimismo, el Estado señaló que con base en el nuevo Código Procesal Constitucional vigente desde el 1 de junio de 2005, el peticionario tiene la posibilidad de solicitar a un juez la imposición de medidas coercitivas en caso de incumplimiento de sentencias.

21.   Por otra parte el Estado informó que el peticionario intentó un proceso judicial de nulidad de despido, el cual se encontraba en trámite. Detalló que en el marco de este proceso, el peticionario incluyó en la controversia los hechos relacionados con la sustracción de cuatro puntos descontados en su evaluación del segundo semestre de 1999 como resultado del memorándum de 5 de noviembre de 1999. Según el Estado, el peticionario fundamentó su reclamo en el hecho de que se hubieran considerado para su despido las presuntas inasistencias injustificadas de septiembre de 1999.

22.   El Estado resaltó que el Primer Juzgado Laboral del Callao resolvió a favor del peticionario mediante sentencia de 23 de abril de 2003, declarando nulo el despido y tomando en consideración para ello la sentencia de amparo de 17 de abril de 2000 del Segundo Juzgado. Indicó que esta decisión fue confirmada por la Primera Sala de la Corte Superior de Justicia del Callao mediante resolución de 7 de febrero de 2004 y que quedó en firme tras la decisión de 18 de julio de 2006 mediante la cual la Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia declaró infundado el recurso de casación interpuesto por la SUNAT.

23.    El Estado señaló que el 15 de febrero de 2007 el peticionario fue reincorporado a su centro de trabajo en atención a lo ordenado en el juicio laboral de nulidad de despido. Asimismo, indicó que los salarios caídos y los respectivos intereses legales fueron objeto de una pericia que fue transmitida a las partes el 11 de septiembre de 2007 por el Juzgado Laboral de la Corte Superior de Justicia del Callao.

24.   En escrito posterior, el Estado alegó que la petición no expone hechos que puedan caracterizar violación al derecho consagrado en el artículo 25.2 c) pues con el argumento del supuesto incumplimiento de sentencia, el peticionario pretende que se le otorguen beneficios que no están expresamente indicados en la resolución judicial en su favor, la cual se limita a ordenar “que se repongan las cosas al Estado anterior”, sin mencionar pagos por los cinco días de suspensión ni cambios en la calificación de personal.

IV.     ANÁLISIS DE ADMISIBILIDAD

A.      Competencia de la Comisión ratione personae, ratione materiae, ratione temporis y ratione loci

25.   El peticionario se encuentra facultado por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar denuncias en nombre propio. La presunta víctima del caso se encuentra bajo la jurisdicción del Estado peruano desde el inicio de la ocurrencia de los hechos aducidos. Por su parte, Perú es un Estado parte en la Convención Americana desde el 28 de julio de 1978, fecha en la cual depositó su instrumento de ratificación. Por lo tanto la Comisión tiene competencia ratione personae para examinar la petición.

26.   Asimismo, la Comisión tiene competencia ratione loci para conocer la petición, por cuanto en ella se alegan violaciones de derechos protegidos en la Convención Americana que habrían tenido lugar bajo la jurisdicción del Estado. 

27.   La Comisión tiene competencia ratione temporis para estudiar el reclamo por cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que habrían ocurrido los hechos alegados.

28.    Finalmente, la Comisión tiene competencia ratione materiae, porque en la petición se denuncian posibles violaciones de derechos protegidos por la Convención Americana.

B.       Agotamiento de los recursos internos

29.   El artículo 46(1)(a) de la Convención Americana dispone que, para que sea admisible una denuncia presentada ante la Comisión Interamericana de conformidad con el artículo 44 de la Convención, es necesario que se hayan intentado y agotado los recursos internos conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos. Este requisito tiene como objeto permitir que las autoridades nacionales conozcan sobre la supuesta violación de un derecho protegido y, de ser apropiado, la solucionen antes de que sea conocida por una instancia internacional. 

30.   Antes de entrar a analizar si se encuentra satisfecho el requisito de agotamiento de los recursos internos, la Comisión estima necesario delimitar el objeto de la petición. La Comisión observa que a lo largo del trámite se hizo referencia a dos procesos. Uno de naturaleza constitucional y otro de naturaleza laboral. La materia del primero de ellos fue un acto administrativo sancionatorio emitido por la SUNAT en contra de la presunta víctima por supuestas inasistencias injustificadas, en el cual se resolvió su suspensión por cinco días sin goce de haberes y la reducción en la calificación del segundo semestre de 1999. Este proceso culminó con sentencia de 17 de abril de 2000 a favor del peticionario, en la cual se ordenó dejar sin efectos el acto administrativo. La materia del segundo proceso fue la posterior desincorporación del peticionario de la SUNAT. Este proceso terminó con sentencia a favor del peticionario en la cual se declaró la nulidad del despido, se ordenó su reincorporación y el pago de los haberes dejados de percibir.    

31.   El peticionario enfatizó que el objeto de su petición es únicamente el cumplimiento de la sentencia constitucional de 17 de abril de 2000 que dispuso que la SUNAT debía dejar sin efectos el acto administrativo que lo sancionó. El peticionario no presentó alegatos indicando que el posterior despido o el segundo proceso laboral iniciado como consecuencia del mismo, constituyeron violaciones a sus derechos. Por el contrario, el peticionario resaltó que los procesos son aislados y que no es relevante el segundo proceso para el análisis de la petición. Si bien el Estado peruano hizo referencia a ambos procesos indicando que estarían relacionados, la Comisión observa que aunque el despido posterior pudo deberse a las sanciones impuestas previamente, el objeto de la petición no son las sanciones en sí mismas sino el presunto incumplimiento de la sentencia judicial que las declaró inconstitucionales.

32.   En virtud de lo anterior, la Comisión considera que el objeto de la presente petición es únicamente el alegado incumplimiento de la sentencia de amparo de 17 de abril de 2000, en particular, la no devolución del dinero descontado durante los días de la suspensión y la no restitución de los puntos de la evaluación semestral.

33.   La Comisión observa que la decisión judicial de 17 de abril de 2000 ordenó dejar sin efecto el acto administrativo que sancionó al peticionario. En dicha sentencia no se establece específicamente una orden de pago por los días que el peticionario estuvo fuera de su trabajo como consecuencia de la suspensión, ni el deber de incrementar los puntos de evaluación. De los anexos aportados por las partes resulta que, en consideración de la SUNAT, la ejecución de la sentencia de amparo no implicaba lo mismo que consideraba el peticionario, lo que le fue informado por la misma SUNAT en reiteradas oportunidades a través de comunicaciones escritas. Sin entrar a analizar si efectivamente se presentó un incumplimiento de sentencia, la Comisión resalta que, en la vía interna, existía controversia sobre el alcance y contenido de la orden del juez de amparo.

34.   Dejando esto establecido, la Comisión pasa a analizar si el requisito de agotamiento de los recursos internos se encuentra cumplido, para lo cual corresponde establecer cuál es el recurso adecuado según cada caso concreto, entendiendo por tal, aquél que pueda solucionar la situación jurídica en cuestión.

35.   La Comisión observa que el Estado peruano presentó oportunamente la excepción de falta de agotamiento de los recursos internos, planteando tres alegatos. El primero, que la SUNAT argumentó en la vía interna que había cumplido todos los extremos de la sentencia y el peticionario no se pronunció en contra de esta afirmación ante el mismo tribunal emisor de la decisión. El segundo argumento del Estado consiste en que el peticionario no inició un proceso de ejecución de sentencia de conformidad con la Ley 25398 Complementaria de las Disposiciones sobre Habeas Corpus y Amparo, el cual remite a las disposiciones procesales civiles sobre cumplimiento de resoluciones judiciales. Y el tercer argumento se refiere a que en virtud del Código de Procedimientos Constitucionales, el peticionario tenía la facultad de solicitar al juez la aplicación de medidas coercitivas para lograr el cumplimiento de la sentencia, de ser pertinente.

36.   Según consta en el expediente, el peticionario le solicitó a la misma SUNAT la ejecución de la decisión judicial mediante escrito de 1 de agosto de 2000, dirigido al Gerente de Recursos Humanos de dicha entidad. Asimismo, el 21 de abril de 2004 presentó solicitud de ejecución de sentencia ante el mismo Segundo Juzgado señalando los puntos de la sentencia que, en su consideración, hacía falta ejecutar. La Comisión observa que en virtud de dicha solicitud, el 23 de abril de 2004 el Segundo Juzgado emitió una resolución mediante la cual conminó a la entidad demandada para que cumpliera “todos los extremos de la sentencia bajo apercibimiento de ley”. En respuesta a esta resolución, el 3 de noviembre de 2004 la SUNAT presentó ante el Segundo Juzgado un informe detallando que había adoptado las medidas para dar cumplimiento total a la resolución judicial[1]. De la información disponible resulta que el peticionario no dio respuesta ni controvirtió la información contenida en este escrito, tampoco le solicitó a la autoridad judicial que estableciera cuál era el alcance de la orden contenida en la resolución de 17 de abril de 2000, dada la controversia sobre este punto.

37.   Con base en estos hechos, la Comisión nota que mediante solicitud de 21 de abril de 2004 el peticionario intentó el mecanismo de ejecución de sentencia contemplado en la legislación interna, ante el cual obtuvo una resolución del Segundo Juzgado en el sentido de reiterarle a la SUNAT que debía cumplir con todos los extremos de la sentencia. No obstante lo anterior, la Comisión observa que el peticionario se limitó a iniciar un mecanismo interno para lograr la ejecución de la sentencia, pero no continuó participando del mismo. En efecto, la información aportada por las partes evidencia que la solicitud de 21 de abril de 2004 fue la actuación del peticionario en dicho proceso de ejecución de sentencia. Las actuaciones posteriores fueron del Juzgado Segundo ordenando el cumplimiento de la totalidad de la sentencia, y de la SUNAT, informando que ya había acatado la orden judicial. Como se indicó, el peticionario no controvirtió esta información ante el Segundo Juzgado a pesar de que, de acuerdo a la información disponible, tuvo la oportunidad procesal para hacerlo[2].

38.   La Comisión observa que la última versión que tuvo la autoridad judicial en el proceso de ejecución de sentencia, fue la aportada por la SUNAT argumentando que había cumplido la decisión de amparo. En estas circunstancias, la Comisión considera que para darle la oportunidad al Estado de solucionar la situación planteada ante el Sistema Interamericano, el peticionario debió informar sobre la supuesta persistencia del incumplimiento de sentencia al Segundo Juzgado, a fin de que éste contara con elementos de juicio de ambas partes para proceder de conformidad con la ley, especialmente cuando existía una controversia sobre el alcance de la sentencia judicial. El peticionario se limitó a solicitarle a la Comisión que requiriera al Estado información sobre el cumplimiento del fallo mientras que, al mismo tiempo, la autoridad interna encargada de la ejecución no tenía conocimiento de la inconformidad del peticionario sobre los mecanismos implementados por la SUNAT para dar cumplimiento a la sentencia.

39.   En conclusión, la Comisión considera que el peticionario no agotó los recursos de la jurisdicción interna y por lo tanto, la petición no cumple con el requisito consagrado en el artículo 46.1 a) de la Convención Americana.

40.   La Comisión se abstiene, por sustracción de materia, de examinar los demás requisitos de admisibilidad contemplados en la Convención.

V.       CONCLUSIONES

41.   La Comisión concluye que tiene competencia para conocer de este asunto pero que la petición es inadmisible por falta de agotamiento de los recursos internos de conformidad con el artículo 46.1 a) de la Convención Americana. Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos.

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECIDE:

1.       Declarar inadmisible el presente caso.

2.       Notificar esta decisión a las partes.

3.       Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.

Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 27 días del mes de marzo de 2009.  (Firmado): Luz Patricia Mejía Guerrero, Presidenta; Víctor E. Abramovich, Primer Vicepresidente; Felipe González, Segundo Vicepresidente; Sir Clare K. Roberts, Paulo Sérgio Pinheiro, Florentín Meléndez y Paolo Carozza, Miembros de la Comisión.