INFORME SOBRE LOS CASOS Nº 9777
Y 9718 ARGENTINA 30 de marzo de 1988 I. INTRODUCCIÓN 1.
Los casos que se contrae el presente informe se refieren en lo
principal a la presunta violación por parte del Gobierno de la República
Argentina del Artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (en lo adelante la Convención), que estipula el derecho de asociación.
Los reclamantes consideran que en virtud de la sanción de la Ley 23.187, de
5 de junio de 1985,[1]
que crea el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal se viola el
mencionado derecho al establecer la matriculación obligatoria de los
abogados de dicha capital “no pudiendo ejercerse la profesión en caso de
no estar efectuada la matriculación dispuesta”, según el parr. 2º del
Artículo 18 (Título III) de la citada Ley. 2.
Los casos 9777 y 9718 han sido acumulados en el primero de éstos a
fin de facilitar su trámite (Art. 40. 2 del Reglamento), por tratarse de
peticiones que versan, substancialmente, sobre el mismo asunto. Además los
propios peticionarios coadyuvantes han manifestado que adhieren en todos sus
términos a la queja o petición principal presentada por el señor Máximo
Bomchil en su nombre y el del señor Alejandro Meliton Ferrari (Caso 9777). 3.
Sin embargo atendiendo al pedido de los adherentes a la queja en el
sentido de que cada una de sus presentaciones fueran transmitidas en
solicitud de información al Gobierno interesado, conforme con el Artículo
34, 1, a del Reglamento, la Comisión accedió a efectuar este trámite
para dar a cada uno la oportunidad de dar a conocer sus puntos de vista,
entendiendo que esta decisión en nada afectaba la acumulación de los casos
ni el examen de la cuestión como si tratara, como en efecto se trata, de un
mismo problema. 4.
Por su parte el Gobierno de la República Argentina (en lo adelante
el Gobierno) dio respuesta por separado a las solicitudes de información de
la Comisión, en la forma que le fueron transmitidas. 5.
En esta forma la Comisión cree haber dado a los reclamantes un
tratamiento equitativo en el trámite del caso y agradece al Gobierno de la
República Argentina su cooperación en este sentido y por haber aceptado, a
texto expreso, la acumulación de los casos según su escrito de 26 de marzo
de 1986. 6.
Seguidamente se incluye un resumen escrito presentado por el
reclamante principal en el asunto y de la respuesta del Gobierno de la República
Argentina. Las demás peticiones y correspondientes respuestas del Gobierno
argentino se relacionan resumidamente en la misma forma que la queja
principal. II. Petición de los señores Máximo Bomchil y Alejandro M.
Ferrari 7.
La petición de los arriba mencionados, de fecha 8 de agosto de 1986,
cumple con los requisitos de forma dispuestos en el Artículo 32, a
del Reglamento de la Comisión y disposiciones concordantes de la Convención
(Art. 46, d). 8.
En resumen la petición manifiesta lo siguiente:[2]
a)
Que la Ley 23.187 viola fundamentalmente el derecho de asociación y
viola, asimismo, la legislación interna del país respecto a tal derecho así
como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Convenio 87 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT); b)
Que la causa pretendi es que se someta por la Comisión a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte) “la decisión
sobre la existencia de las violaciones alegadas con las consecuencias
legales pertinentes” y que, “en el caso hipotético de que la Comisión
no acceda a dar intervención a la Corte, aquélla (la Comisión) emita su
opinión en el sentido de que median tales violaciones”; c)
Que todo lo que se expone en la petición se “formula bajo
juramento de verdad” y la documentación que se acompaña es auténtica;
d)
Que se acompañan copia de la presentación del Recurso de Amparo
ante la justicia argentina en demanda de inconstitucionalidad de la Ley
23.187; copia del escrito (en segunda instancia) contestando el alegato del
Estado y copia del alegato ante la Suprema Corte de Justicia en recurso
extraordinario contra la sentencia de la Cámara Federal que revocó el
fallo de primera instancia; e)
Que el reclamante está directamente afectado por las disposiciones
de la Ley 23.187, pues actúa profesionalmente en la ciudad de Buenos Aires
y está matriculado en el registro, hasta la sanción de dicha Ley, en la
Suprema Corte de Justicia de la Nación; f)
Que han quedado agotados los recursos de jurisdicción interna,
requisito dispuesto en el Art. 46, inciso a de la Convención (Art.
37, 1 del Reglamento de la CIDH), en vista de haber recaído en el asunto,
una vez sancionada la Ley 23.187, los siguientes fallos: i.
Fallo de primera instancia por Recurso de Amparo contra el
Gobierno nacional, dictado por un Juez Federal, Juzgado Contencioso
Administrativo No. 3, declarando la inconstitucionalidad de la Ley 23.187;
ii.
Fallo de la Cámara de Apelaciones (Sala IV), en apelación de
la sentencia del Juez No. 3, interpuesta por el Ministro de Educación y
Justicia, revocando el fallo de dicho juez y rechazando el recurso de amparo;
iii.
Fallo de la Suprema Corte de Justicia, en recurso
extraordinario entablado por el peticionario, en el cual confirma el fallo
denegatorio de la Cámara de Apelaciones y, por tanto, estableciendo la
constitucionalidad de la Ley 23.187. g)
Que la sentencia de la Suprema Corte fue notificada al reclamante el
27 de junio de 1986, por lo cual la reclamación ante la CIDH quedó
presentada dentro del término del Art. 46, b de la Convención (Art.
38 del Reglamento). h)
Que la materia de la petición no está pendiente de otro
procedimiento de arreglo internacional (Art. 46, c de la Convención)
y la denuncia no es reproducción de petición anterior (Art. 46, d
de la Convención). i)
Que la Ley 23.187, que crea el Colegio Público de Abogados abarca básicamente
cuatro aspectos a saber: requisitos para el ejercicio de la profesión (Título
I); Régimen de matriculación (Título II); de agremiación compulsiva (Título
III); de poderes disciplinarios (Título IV); que las disposiciones de la
Ley que se refieren a los puntos a, b y d, no son
materia de la reclamación por no revestir el carácter de violación de los
derechos humanos invocados, si bien constituyen una “reglamentación inútil”
que hace complejo, oneroso y burocrático lo que ya estaba debidamente
legislado, transfiriendo al Colegio Público de Abogados la matrícula
profesional que estaba hasta entonces a cargo de la Suprema Corte de
Justicia sin cargo alguno y que, en consecuencia, desea el reclamante dejar
claramente establecido que su reclamación “está destinada
exclusivamente a que se declare violatoria de la Convención el régimen de
colegiación obligatoria, compulsiva y automática que establecen los artículos
de la Ley 23.187” que se concretan a ese régimen de colegiación
obligatoria.[3]
j)
Que coexisten en la ciudad de Buenos Aires dos entidades que agrupan
a los abogados en ejercicio, libremente afiliados a una u otra sin perjuicio
de los abogados que no están afiliados a ninguna de ellas o afiliados a
otras entidades menores que agrupan a dichos profesionales, como serían la
“Corporación de Abogados Católicos”, el “Colegio de Abogados del
Estado”, “Asociación de Abogados de Empresa”, etc. k)
Que la primera de tales entidades es el Colegio de Abogados de Buenos
Aires, fundado en 1913, que se ha caracterizado, desde hace más de treinta
años por ser contrario a cualquier forma de colegiación compulsiva,
promoviendo siempre toda iniciativa para mantener la estructura democrática
del país y la independencia del poder judicial. l)
Que la segunda es la Asociación de Abogados de Buenos Aires, que no
obstante ser de tendencia democrática y haber luchado por las libertades públicas
“ha volcado sus esfuerzos al establecimiento de la colegiación
obligatoria”, habiendo elaborado un proyecto de ley en este sentido (que
constituyó la base de la actual Ley 23.187) encaminada a crear un Colegio
Unico de Abogados de la Capital Federal; m)
Que en cuanto al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal
creado por la Ley 23.187 es una asociación sin finalidad de lucro que tiene
como propósito unir a varias personas de la misma dignidad y profesión, lo
que jurídicamente es un acto contractual y consensual que se perfecciona
por la “posterior admisión y adhesión de otros miembros a la asociación
ya creada”, le son aplicables todas las características del derecho
societario en el cual “no media asociación si no hay voluntad expresa
formulada al constituirse o al adherirse a ella y ser aceptado como miembro”.
n)
Que basta para reafirmar que el “Colegio Público” creado por la
Ley 23.187 es una asociación “la calificación que en tal sentido le
confiere...la Cámara de Diputados según resulta del Diario de Sesiones”
y que, cabe agregar, que “como asociación constituye una persona jurídica
de derecho público no estatal, carácter que surge de la fuente de su
creación (Art. 17 Ley 23.187), de la naturaleza de sus objetivos (interés
público), de su autarquía financiera y de no integrar los cuadros de la
administración pública activa central o descentralizada”; cabe insistir,
se expresa, que “colegio” y “asociación” son términos jurídicos y
gramaticalmente sinónimos y que sólo pueden existir con el libre concurso
de afiliación de sus componentes (affectio societatis). o)
Que, asimismo, la Ley 23.187 viola la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre (Art. XII) y la Declaración Universal de
Derechos Humanos que expresamente previene (Art. 20,2) que “nadie podrá
ser obligado a pertenecer a una asociación”.[4]
Además viola el Art. 29, inciso c de la Convención en cuanto
excluye otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano
limitando el efecto de la Declaración Americana y otros actos
internacionales de la misma naturaleza, si bien la terminología de la ley,
especialmente en su Art. 18, confunde asimilando el vocablo “matriculación”
por “asociación” y haciendo obligatoria dicha matriculación; que también
viola el Artículo 11 de la Convención ya que el acto de obligar a
asociarse “es un ataque abusivo a la vida privada, que sufre cuando el
Estado pretende imponerle una asociación compulsiva como consecuencia....de
la creación de un ente cooperativo”... p)
Que el derecho de establecer colegios de profesionales en Argentina
debe atenderse al contexto y calidad de los títulos que se expiden en el país,
pues “las universidades argentinas otorgan títulos habilitantes” que
autorizan a ejercer la profesión a quienes los poseen y por tanto, la acción
del Estado debe limitarse a “vigilar para impedir que el Estado habilite
irresponsablemente a quien no está preparado y vigilar también para que
ese mismo Estado no utilice esa facultad para discriminar o de cualquier
manera limitar el acceso profesional. En tales condiciones pues el tema de
la colegiación obligatoria se encuentra subordinada a otras pautas,
responde además a otras tradiciones y tiene finalidades bien definidas”.
q)
Que igualmente el derecho interno argentino (Arts. 14 y 14 bis de la
Constitución) garantizan a todos los habitantes el derecho a asociarse con
fines útiles siendo libre la organización sindical, lo cual conlleva el de
no ser obligado a integrar una organización societaria o sindical. r)
Que igualmente la jurisprudencia argentina en fallos de la Suprema
Corte de Justicia ha reconocido en varias sentencias el carácter no
obligatorio del derecho de asociación (Art. 14 constitucional)[5]
y que, por tanto, la sentencia de la Corte en relación a la Ley 23.187 no
es ajustada a derecho, al centrar su fallo en favor de la constitucionalidad
de dicha Ley en el criterio de que el Colegio Público no es una asociación
ni un sindicato, siendo al respecto aplicables los términos del voto
disidente del Juez Dr. Pablo Galli quien señaló que: El sindicato es la unión asociativa voluntaria que
se constituye entre los componentes de una misma categoría profesional de
trabajadores o empleadores....” (Livio Labor, Sindicalismo y Sociedad,
Ediciones de Atlántico, Buenos Aires, 1957, pág.17) “Todo sindicato es
una asociación.....”(Guillermo Cabanellas, en Enciclopedia Jurídica
Omeba, voz Asociaciones Profesionales, Tomo I, pág. 857) por último y lo
transcribo nuevamente: “Que le falta a este Colegio Público para reunir
las notas de un sindicato? toda vez que se encomienda a través de la
ley la representación de los profesionales.....Forzosamente éstos se ven compelidos
a tener una opinión común.…[6] s)
Que este caso debe ser remitido a la Corte dada la facultad
potestativa del Art. 51 de la Convención. Este pedido, ya mencionado atrás,
se funda en el criterio expresado por la Corte, en la Opinión Consultiva OC/5/85,[7]
en el sentido de que deberían ser remitidos a la Corte casos en los cuales
hubiere habido problemas legales internos en el país contra el cual
estuviere dirigida la queja como son decisiones judiciales contradictorias
sobre el mismo caso sometido a la Comisión o ésta no alcanzare una opinión
unánime en el examen del asunto. En apoyo de esta petición el reclamante
recuerda que sobre la Ley 23.187 ha recaído una sentencia contraria de
primera instancia del Tribunal Contencioso- Administrativo Federal,
declarando su inconstitucionalidad. t)
Que en este caso la “naturaleza del asunto sometido a esa H. Comisión
no da lugar a una solución amistosa” pues hallándose frente a una ley
dictada por el Congreso argentino, el Poder Ejecutivo carece de facultades
para modificar sus disposiciones, por lo que cualquier acuerdo transaccional
es de materialización imposible. En consecuencia, el reclamante pide que no
se aplique el procedimiento de solución amistosa (Art. 45, 7 del Reglamento
de la CIDH). 9.
La Comisión, en nota de 5 de septiembre de 1986, transmitió la
denuncia al Gobierno argentino, en su totalidad, por haberlo así autorizado
el peticionario quien expresamente renunció al secreto de identificación,
según el Art. 34 de su Reglamento. Copia de dicha comunicación se remitió
a la Misión argentina ante la OEA. 10.
El Gobierno argentino, en nota de 26 de marzo de 1986 (No. 15) dio
respuesta a la solicitud de información de la Comisión en un extenso
pliego cuyos puntos principales se transcriben a continuación:[8]
a)
Por lo que hace a la descripción de la Ley 23.187 el Gobierno dice: El análisis de la Ley 23.187 de la Nación
Argentina, lleva a determinar que ella crea, con jurisdicción y competencia
exclusiva en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires el Colegio Público
de Abogados de la Capital Federal. Dicha Ley fue dictada, por el Congreso de la Nación
Argentina en función y en los términos del artículo 67, inciso 27 de la
Constitución Nacional. Dicha norma dice así: “Artículo 67: Corresponde al Congreso:... 27
Ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la
Nación...”. Esta norma jurídica está correlacionada
directamente con el artículo 86, inciso 3ro. de la Constitución Nacional
que dice: “Artículo 86: El Presidente de la Nación tiene las siguientes
atribuciones:...”Es el Jefe inmediato y local de la Capital de la Nación”.
El artículo tercero de la Constitución Nacional Argentina dice: “Artículo
3: Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal, residen en la ciudad que
se declare Capital de la República por una ley especial del Congreso,
previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del
territorio que haya de federalizarse”. La Ley 23.187 se aplica, exclusivamente en el ámbito
territorial de la ciudad de Buenos Aires. b)
En cuanto al señalamiento de los regímenes de Colegiación de
Abogados, el Gobierno expresa: Señalamiento de los regímenes de Colegiación de
abogados en la República Argentina: La República Argentina es un Estado Federal (artículo
1 de la Constitución Nacional). La distribución de competencias entre el
Estado Federal y las provincias está regida por la Constitución Nacional.
El artículo básico es el 104 que dice así: “artículo 104. Las
provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al
Gobierno Federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos
especiales al tiempo de su incorporación”. Las potestades del Poder
Legislativo están explicitadas fundamentalmente en el artículo 67 y
concordantes de la Constitución Nacional. Las del Poder Ejecutivo en el artículo
86 y siguientes de la Constitución Nacional y las del Poder Judicial,
distribuyendo competencias en los artículos 100 y 101 de la referida
Constitución Nacional Argentina. El tema de este capítulo, es como su título lo señala
informar a esa Honorable Comisión, sobre el régimen que en materia de
colegiación de abogados rige en la República Argentina. Se ha explicado el sistema federal argentino,
precedentemente. Como consecuencia del mismo el Poder de policía referido
al ejercicio de las profesiones liberales, es poder reservado a las
provincias. Por ese motivo cada provincia ha resuelto por sí misma el tema
de colegiación. Es muy importante señalar que hay 22 provincias a
saber: Buenos Aires, Córdoba, Catamarca, Corrientes, Entre Ríos, Jujuy,
Mendoza, La Rioja, Salta, Santiago del Estero, San Juan, Santa Fé, San
Luis, Tucumán, Formosa, Chaco, Misiones, La Pampa, Chubut, Río Negro,
Neuquén y Santa Cruz. A ellas se agrega la Capital Federal que es Buenos
Aires y un territorio que es el de Tierra del Fuego, Malvinas e Islas del
Atlántico Sud y Antártida. El tema de la colegiación pasa entonces por las 22
provincias, la Capital Federal y el territorio de la Tierra del Fuego. Esto
es 24 distritos judiciales. Y bien de las 22 provincias, 19 tienen colegio público
semejante al de la Capital Federal en los términos de la Ley 23.187. Debe
señalarse además que en las provincias los Colegios están referidos a la
competencia de cada tribunal. Así por ejemplo en la provincia de Buenos
Aires existen numerosas circunscripciones judiciales. La ley autoriza un
Colegio Público por cada circunscripción judicial. Y el matriculado en un
colegio tiene capacidad para actuar en toda la jurisdicción de la provincia
sin necesidad de nueva inscripción dentro de la provincia. Lo mismo sucede
en otras provincias como Santa Fé, Córdoba, Mendoza, etc. La colegiación en los términos análogos a los de
la Ley 23.187, rige, como está dicho, en 19 provincias argentinas y en la
Capital Federal. Las tres provincias que no tienen colegiación están en
camino de tenerla. En las 3 provincias faltantes hay un importante
movimiento para la colegiación a la manera de la Ley 23.187. c)
En cuanto a la vigencia efectiva de la Ley 23.187 el Gobierno
manifiesta: La realidad es que el foro de la ciudad de Buenos
Aires posee inscriptos alrededor de algo más de 32.000 abogados. El Colegio de Abogados con alrededor de 1.700 y la
Asociación de Abogados cuenta aproximadamente con unos 3.600 afiliados. La totalidad de los abogados están matriculados en
los términos de la Ley 23.187 en el Colegio Público de Abogados de la
Capital Federal, a cuyos registros se trasladó el padrón originariamente
creado por la Ley de facto 22.192 que está derogada en gran medida por la
relacionada Ley 23.187. Ver al respecto al artículo 65 de la Ley 23.187. En
el mismo sentido ver la Acordada Nro. 54 de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación Argentina de fecha 22 de agosto de 1985, que en parte establece
los límites de la derogación de la Ley de facto 22.192. Pero lo concreto es que con el padrón iniciado por
la Ley de facto 22.192, en noviembre de 1982, continuado por la Ley 23.187,
de acuerdo a las disposiciones transitorias de la Ley 23.187, artículo 60 y
concordantes, el número de abogados matriculados, a la fecha de esta
presentación es el señalado anteriormente. La comparación numérica entre esas cifras es
muestra suficientemente objetiva de la representatividad de las dos
entidades voluntarias que aglutinaron y aglutinan todavía hoy a los
abogados en la ciudad de Buenos Aires. Además es del caso señalar que la posición de los
impugnantes con relación a la Ley 23.187, no es acompañada sino por una ínfima
cantidad de abogados en el foro de la ciudad de Buenos Aires. d)
Sobre la legitimidad del Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal, instituido por la Ley 23.187, el Gobierno señala: Legitimidad del Colegio Público de Abogados de la
Capital Federal instituido en su legalidad por la Ley 23.187 en el foro de
la ciudad de Buenos Aires: No
hay duda alguna que la legalidad del Colegio Público de Abogados de la
Capital Federal, en la ciudad de Buenos Aires, encuentra su asidero en la
vigencia de la Ley 23.187. Esa Ley se asienta en la Constitución Nacional, a mérito
del inciso 27 del artículo 67 de la Constitución Nacional. Pero la legitimidad del Colegio Público de Abogados
de la Capital Federal se basa en un hecho socio político y en sus
antecedentes y consecuencias. Esa legitimidad se evidencia así: La Ley 23.187 impone la obligatoriedad del voto pero
no establece sanción para quien no la vote. Esto es absolutamente objetivo y surge de la lectura
de la ley. A pesar de ello cuando en los términos de dicha
norma jurídica se llamó a elecciones para el día 29 de abril de 1986,
concurrieron nada menos que nueve listas, a competir. Y lo más
extraordinario es que con un padrón de alrededor de 27.000 inscriptos,
concurrieron a votar nada menos que 17.500 inscriptos. Es del caso señalar, por las razones ya alegadas,
que de aquellos 27.000 inscriptos, alrededor de 10.000 eran y son abogados
domiciliados a más de 400 o 500 kilómetros de Buenos Aires sin perjuicio
de otras motivaciones de bajas con el referido patrón. Lo que quiere decir que si se analiza en detalle la
concurrencia al acto eleccionario del 29 de abril de 1986, se puede llegar a
la conclusión que concurrieron a votar, sin que hubiera sanción, para
quienes no votaron, más del noventa y cinco por ciento, de quienes vivían
a menos de cuatrocientos o quinientos kilómetros de Buenos Aires. Se puede
decir, sin temor a errar, que ese respaldo electoral extraordinario le dio,
al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, la más completa
legitimidad. Señalamos que los votos en blanco o anulados no llegaron a
novecientos, sobre algo más de 17.500 votantes y el acto electoral se
realizó en un solo día. La lista mayoritaria obtuvo en condición de primera
minoría más de 3.500 votos. La que le siguió unos 3.200 votos y luego la
tercera lista tuvo alrededor de 2.000 y la cuarta más o menos 1.500. Las otras se escalonaron en cifras inferiores a 1.000
votos. La concurrencia electoral fue el dato más
impresionante desde el punto de vista político, que vivió el año de 1986
la ciudad de Buenos Aires. Todos los diarios y revistas comentaron ese
extraordinario apoyo a la Ley 23.187 que significó la concurrencia de más
de 17.500 votantes al acto electoral del 29 de abril de 1986. Lo expuesto son hechos de pública notoriedad. A ello
se debe agregar la más absoluta normalidad y corrección del acto electoral
y sus consecuencias. Debe señalarse por fin que la campaña electoral que
precedió a las elecciones del 29 de abril de 1986, tuvo una intensidad
inusitada, todo lo que respaldó la legitimidad de esa extraordinaria
concurrencia a las urnas. La Ley 23.187 dio legalidad al Colegio Público de
Abogados de la Capital Federal y la concurrencia al acto eleccionario del 29
de abril de 1986, dio legitimidad al Colegio Público de Abogados de la
Capital Federal. Y recuérdese que no votar, en esa emergencia no traía
sanción alguna. Queda así mostrada objetivamente la legitimidad de la Ley
23.187 en el espíritu del Foro de la Ciudad de Buenos Aires. c)
En lo que respecta a la naturaleza del Colegio Público de Abogados
de la Capital Federal, el Gobierno manifiesta lo que sigue: La forma de plantear el problema por los distinguidos
presentantes que firman la petición ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos omite que todo el sistema protectivo de los derechos
humanos en el orden internacional tiene como presupuesto la denuncia
concreta de violaciones. En este sentido son claros los requerimientos del artículo
32 del Reglamento de la Comisión que dispone: “Las peticiones dirigidas a la Comisión deberán
contener una relación del hecho o situación que se denuncia, especificando
el lugar y fecha de las violaciones alegadas, y si es posible el nombre de
las víctimas de las mismas, así como de cualquier autoridad pública que
haya tomado conocimiento del hecho o situación denunciada”. Los peticionantes, no consideran violatorio del pacto
la parte de la Ley 23.187 referida al gobierno de la matrícula y al poder
disciplinario ejercido por el Colegio Público (ver fs. 9). Tampoco objetan el pago de la cuota anual, por los
abogados matriculados. Consideran esa cuota anual como una consecuencia
natural y necesaria del hecho de la matriculación. Describen en cambio como violatorio de la Convención:
que (a criterio de los peticionantes) se confiera la
representación forzosa de los abogados al Colegio Público (ver fs. 10). A ese tema se volverá. Pero desde ya se señala que esa representación no
aparece ni expresa ni tácitamente en el texto de la ley. A más, los peticionantes, no mencionan ningún caso
concreto, en el que tal representación haya sido asumida. Como consecuencia de la pretendida representación
forzosa, los impugnantes expresan que los abogados se ven compelidos a tener
una opinión común por medio de dicha Asociación (ver fs. 10). Sobre el tema se volverá. A esta altura de la exposición, se señala que los
impugnantes no exponen caso concreto alguno, en que se haya registrado esa
pretendida violación a la libertad de expresión, que se sintetiza al
comienzo del punto anterior. A más del caso subrayar, que los impugnantes omiten
expresar cuál de las normas del Pacto se hallaría en colisión con la
pretendida opinión. Los impugnantes agregan, que las normas que disponen
la obligatoriedad del voto, de los matriculados en las elecciones del
Colegio Público, violan el Pacto. Pero resulta en este caso también que
omiten expresar cuál de las normas del Pacto se halla en colisión con la
obligatoriedad del sufragio. Como ya se ha señalado en este responde, los
impugnantes también omiten expresar que la Ley 23.187 no enuncia sanción
para el caso de no concurrencia al acto eleccionario. Como primera respuesta trascendente a los pretendidos
cargos de colisión de la Ley 23.187, con el Pacto señalamos que, en la
presentación en traslado los impugnantes no han demostrado, que han agotado
a ese respecto los recursos pertinentes en el ámbito jurisdiccional interno
argentino. En su hora la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Argentina en la causa en la cual el abogado Alejandro Meliton Ferrari fue
actor, en la acción de amparo cuestionando la constitucionalidad de la Ley
23.187 en diversos aspectos, dictó sentencia el 26 de junio de 1986. Esa sentencia tiene un valimiento jurídico que va más
allá de la resolución de los temas debatidos en la propia causa. Es sentencia dictada por unanimidad aún cuando dos
de los señores ministros de la Corte fundaron individualmente cada uno de
ellos su respectivo voto. Pero las conclusiones fueron unánimes. Y los
argumentos concordantes y coincidentes. Esa sentencia en su consecuencia posee la condición
de “jurisprudencia pacífica” y a ella nos remitimos. El centro o meollo de dicha sentencia importa y
significa la mostración jurídica de la naturaleza del Colegio Público de
Abogados de la Capital Federal, como productor de la Ley 23.187. Se puede sintetizar de la suerte que sigue dicha
sentencia: El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal es una
delegación legítima del poder de policía del Estado en un organismo
creado al efecto para recibir esa delegación. El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal
es una persona de derecho público con organización democrática y donde
los derechos y obligaciones se ejercen en función de controles recíprocos
de los órganos internos de ese Cuerpo creado por ley. Esos órganos se
constituyen democráticamente por elección. Los plazos del mandato son
razonables. Los controles interórganos, son la garantía del funcionamiento
razonado del organismo creado. f)
Sobre la esencia de la Ley 23.187 el Gobierno manifiesta: La esencia de la Ley 23.187 está dada por la
jerarquización que da al ejercicio de la profesión de abogado, pero
fundamentalmente a la protección de la libertad y dignidad del abogado. Cuatro artículos son la clave de la Ley en análisis.
La esencia de la Ley 23.187 es la jerarquización en libertad y en dignidad
del abogado en el ejercicio de su profesión. Así lo dice expresamente el artículo 1 de la Ley
23.187. Ese artículo 1 ha sido incomprensiblemente omitido
en el escrito que está siendo respondido por el presente, y hace a la
esencia de la Ley 23.187. Se puede decir que ese artículo 1o, es
toda la Ley 23.187, en su objetivo, en su finalidad, y en definitiva, en la
esencia de la existencia de la Ley 23.187. Su lectura basta para contestar todos los cargos de
los impugnantes y es básico para interpretar la Ley 23.187. Es el centro de toda respuesta a los pretendidos
cargos y muestra, como la ley encaja en la filosofía política de la
Constitución Nacional Argentina y en la filosofía política del Pacto de
San José de Costa Rica. Ese artículo 1 de la Ley 23.187 coincide con la
Constitución Argentina y con el Pacto de San José de Costa Rica que es la
mejor respuesta a todos los pretendidos cargos de los impugnantes. Dice así:
Artículo 1o: El ejercicio de la profesión
de abogado en la Capital Federal se regirá por las prescripciones de la
presente ley y subsidiariamente por las normas de los códigos de
procedimientos nacionales y demás leyes que no resulten derogadas por ésta.
g)
Sobre la finalidad de la Ley 23.187 el Gobierno señala lo siguiente:
En la pretendida violación de la libertad de
asociarse, cabe señalar que el Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal en los términos de la Ley 23.187 es una creación de esa misma ley;
una delegación del ejercicio del poder de policía en lo que se refiere a
la profesión de abogado en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires. El artículo 17 dice así: Artículo 17o: Créase el Colegio Público
de Abogados de la Capital Federal, que controlará el ejercicio de la
profesión de abogados y tendrá a su cargo el gobierno de la matrícula
respectiva en el ámbito geográfico de la Capital Federal y con referencia
a las actuaciones profesionales en tal jurisdicción, ajustándose a las
disposiciones de esta ley. El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal
funcionará con el carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas
de derecho público. Sin perjuicio de las remisiones especiales la actuación
del Colegio que se refiere al ejercicio del cometido administrativo que esta
ley le habilita, se regirá observando supletoriamente la ley 19.549 de
procedimientos administrativos. Prohíbese el uso por asociaciones o entidades
particulares que se constituyan en lo sucesivo de la denominación Colegio Público
de Abogados de la Capital Federal u otras que por su semejanza puedan
inducir a confusiones. Los abogados matriculados en el Colegio Público de
Abogados son y fueron los inscriptos en la matrícula llevada por la
Subsecretaría de Matrícula de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
en los términos de la Ley de Facto 22.192. Tan es así que se continuó la numeración de
aquella Ley de Facto 22.192, y todo ello en los mismos libros que usa la
Corte Suprema de Justicia de la Nación para esos efectos. Actualmente el Colegio Público de Abogados continúa
con esos libros y las inscripciones ya se están efectuando en el tomo 32 en
los términos del artículo 18 de la Ley 23.187. Dicho artículo 18 dice así: Artículo 18o: Serán matriculados al
Colegio Público de Abogados de la Capital Federal los abogados actualmente
inscriptos en la matrícula llevada por la Subsecretaría de Matrícula de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y los abogados que en el futuro
se matriculen en el Colegio conforme las disposiciones de esta ley. No existe ninguna diferencia entre la matriculación
ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y hoy ante el Colegio. Inclusive existe el control judicial de legalidad
para todo lo referido a la inscripción en la matrícula en los términos de
la Ley 23.187 en los artículos 12 y 13. Es muy instructivo tener presente todo ésto para
constatar que muy lejos de violar el derecho de asociación están
garantizados hoy los aspectos referidos al ejercicio de la profesión de
abogado en la Capital Federal en forma absolutamente análoga a las habidas.
Resulta evidente la delegación operativa en todo lo
referido a la matrícula, del poder de policía del Estado, en el Colegio, a
mérito de la Ley 23.187. Y bien evidente también el control de legalidad que
el Estado retiene por intermedio del Poder Judicial. Todo esto muestra que
no hay ninguna modificación esencial que agreda el derecho de asociación. En estos actuados se acordó la opinión del señor
miembro de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Dr. Nieto Navia, en
la opinión consultiva OC 5/85 producida por ese Tribunal. Quien sostuvo que: “se viola la libertad de
asociarse al obligar por ley a los individuos a hacerlo si los fines
propuestos por cada asociación son aquellos que podrían cumplirse por
asociaciones creadas por los individuos al amparo de su libertad”. Es evidente que el poder de policía no entra dentro
del supuesto de aquellas capacidades creativas de los individuos. El poder
de policía es de la estructura jurídica política estatal. De allí que la opinión del señor Nieto Navia no es
aplicable al caso de autos. h)
En cuanto a la obligatoriedad de la inscripción y otras características
de la Ley 23.187, el Gobierno expresa: La matriculación obligatoria, establecida por la Ley
23.187, al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, comporta una
regulación razonable, en condición de carga pública, y de servicios
personales, todo lo que se legitima, en los términos de la Constitución
Nacional Argentina, en sus artículos 16 y 17. Por ello todos los
matriculados en el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal no
tienen entre sí, vínculo asociativo. Es así por cuanto la relación de cada abogado y el
Colegio, es una relación ope legis. De allí que las obligaciones que la ley impone a los
matriculados, sean también obligaciones ope legis. Se destaca, por entender trascendente parte de las
afirmaciones del señor Ministro de la Corte Suprema de la Justicia de la
Nación Dr. Augusto C. Belluscio, en la causa “Ferrari, Alejandro Meliton
c/Estado Nacional (P.E.N.) s/Amparo”, sentencia del 26 de junio de 1986,
publicada en el Derecho del 29 de julio de 1986. El Profesor Belluscio dijo: “El contralor superior del ejercicio profesional
ante la multiplicación de los profesionales es indispensable, siempre que
no se menoscabe el carácter particular y privado que es de su esencia y de
la esencia de un sano orden social; y ello puede lograrse mediante control
de un órgano estadual o por la entidad social que forman los miembros de
cada profesión, siendo de destacar la constitucionalidad y el indudable
beneficio común de un régimen legal que entrega a los miembros de un
determinado sector social, regularmente constituidos, la atención de los
problemas concernientes a sus propios intereses, y no a un organismo
exclusivamente estatal”. El mismo afirmó en la causa “Ferrari” que el
Colegio Público de Abogados organizado por la Ley 23.187 no es una asociación,
por cuanto dicha Ley no contiene preceptos según los cuales la inscripción
en la matrícula signifique ingresar en un vínculo asociativo con los demás
matriculados; por el contrario, su naturaleza jurídica y su objeto esencial
están definidos en el art. 17 que le asigna el carácter de persona jurídica
de derecho público, de forma que la posición del abogado frente al Colegio
es de sujeción ope legis a la
autoridad pública que éste ejerce, y a las obligaciones que directamente
le impone la misma Ley, sin vínculo societario alguno, no estando tampoco
en juego la libertad de agremiación que consagra el art. 14 bis de la
Constitución, pues la entidad referida no es una organización sindical”.
El Miembro de la Corte Enrique Petracchi, en la causa
“Ferrari” dijo: “La Ley 23.187 no contiene preceptos según los
cuales la inscripción obligatoria en la matrícula gobernada por el Colegio
Público de Abogados importe ingresar en un vínculo asociativo con los demás
matriculados en la referida entidad, que es un órgano de naturaleza pública
destinado a cumplir funciones públicas y a actuar con roles de consulta y
participación, no asociativa, con sustento en los principios de la
democracia social, y de subsidiariedad. No resulta compatible con el espíritu social de la
Constitución la visión individualista según la cual cada ser aparece
aislado, lo que no significa olvidar que si la personalidad humana sólo se
puede desenvolver en la intercomunicación y la solidaridad, también se
halla preservada en la autonomía de sus decisiones por el artículo 19 de
la Constitución. El estado no puede imponer la pertenencia a una
asociación o grupo determinado, ni debe elevar sin más al plano normativo
las conexiones fácticas entre personas que, antes que del consenso, derivan
de las estructuras coercitivas espontáneamente desarrolladas en el curso
histórico de la sociedad. El funcionamiento de la forma representativa puede
reforzarse y mejorarse con los modos de consulta y participación de base
socio-profesional, sin que tales modos comporten la inserción compulsiva de
los integrantes de cada sector al cumplimiento regular de actividad
societarias. No se trata que el Colegio Público, en su misión
consultiva, comprometa la opinión de cada uno de los matriculados, sino que
éstos, sin perjuicio de manifestar sus pareceres de modo individual o en
agrupaciones que crecen espontáneamente, contribuyen a la integración de
los foros de debate y planificación que auspician quienes buscan
perfeccionar la democracia representativa”. En la misma sentencia “Ferrari” el Dr. Belluscio
afirmó que: “El derecho de asociarse con fines útiles implica
sin duda, la libertad de no asociarse, pero ello se refiere a sociedades
cuya existencia no sea requerida por el buen orden y bienestar de la
colectividad superior; por ende, el sistema de colegiación no vulnera el
derecho de asociarse y la correlativa libertad de no hacerlo porque se trata,
precisamente, del estatuto legal de una estructura social preconstituida por
la naturaleza de las cosas, en el que no se impone a los abogados la formación
de una sociedad distinta de aquella a la que se incorporan por el solo hecho
de inscribirse en la matrícula y ejercer su profesión en el foro, y esa
comunidad se formaliza para la disciplina y el mejor resguardo moral del
ejercicio profesional”. Desde el punto de vista sustancial el inciso 28 del
artículo 67 de la Constitución Nacional Argentina, autoriza a los poderes
constituidos, y concretamente al Congreso a hacer todas las leyes, y al
Poder Ejecutivo todos los reglamentos que sean convenientes, para poner en
ejercicio, los poderes antecedentes, y todos los otros, concedidos por la
Constitución, al Gobierno de la Nación Argentina. La delegación del poder de policía que instruye la
Ley 23.187, condice con la doctrina y jurisprudencia. La delegación se efectuó a un órgano creado por la
propia Ley que delega. A ese órgano, Colegio se le otorgó el poder de
policía en todo lo que hace a la abogacía, la matrícula y a la disciplina.
Tiene como finalidad la libertad y la dignidad del abogado en el ejercicio
de la profesión de acuerdo al artículo 1o de la Ley 23.187
tantas veces comentado. Se dejó a salvo el control por parte del Poder
Judicial como también el superior control de administración y gobierno por
parte del Poder Ejecutivo a través de la eventual institución de la
intervención al Colegio. La delegación es legítima pues están dados
todos los supuestos para ello, y además porque el delegante conserva la
titularidad del poder. Sólo delega y transmite el ejercicio de potestades. El Congreso de la Nación puede modificar cuando lo
desee la Ley 23.187. El Estado que es el titular originario de la potestad
que delega, es al mismo tiempo quien conserva el poder de control. En
consecuencia la delegación del poder de policía y sus aspectos accesorios,
en el Colegio, por mérito de la Ley 23.187 es legítima, en función de la
Constitución Nacional artículo 67, inciso 27 y 28 y artículos 86 incisos
2 y 3. [1] Boletín Oficial de 28/6/85. [2] Véase Anexo I. [3] Título III - Arts. 17 o 42, ambos inclusive de la
Ley 23.187. [4] En este punto el peticionario abunda en la
argumentación expuesta en la Opinión Consultiva de la Corte OC-5/85 de
13 de noviembre de 1985 sobre Colegiación Obligatoria de Periodistas,
recogiendo a fojas 8 y 9 el criterio de los jueces Nieto Navia y Pizza
Escalante sobre el alcance del Art. 16 de la Convención. [5] Véase Cap. XV de la Petición. [6] Véase p. 23 de la Petición [7] Ct. pp.14-15 Corte, Serie A. Fallos y Opiniones, San
José, 1985. [8] Véase Anexo II. |