Informe Anual 1993 - Capitulo III Estados Unidos 10.675c

INFORME Nº 28/93

CASO 10.675

ESTADOS UNIDOS

DECISION DE LA COMISION RESPECTO A LA ADMISIBILIDAD

13 de octubre de 1993

cont...

6.Que el 19 de noviembre de 1991 el Centro de Refugiados Haitianos, Inc. (CRH) y otros, iniciaron una acción (CRH contra Baker) en la Corte del Distrito de Estados Unidos para el Distrito Sureste de Florida, sosteniendo que el programa de interdicción violaba el derecho interno e internacional. CRH contra Baker impugnó la suficiencia procedimental de las "entrevistas de selección" realizadas por agentes del Servicio de Inmigración y Naturalización a bordo de barcos de la Guardia Costera. (Ver Centro de Refugiados Haitianos contra Baker, 953 F 2d 1498, 1502-03; 11th. Cir.; per curiam; cert. negado, 112 S. Ct. 1245; 1992). Los demandantes alegaban: (1) la violación de los derechos de los abogados del CRH bajo la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos para reunirse con los haitianos mantenidos en Guantánamo, (2) tanto el derecho internacional como el de Estados Unidos prohiben la repatriación forzada de haitianos, y (3) los procedimientos de investigación para determinar la calidad de refugiado violaron el acuerdo de interdicción, fueron arbitrarios y constituyeron un abuso de competencia bajo la ley interna (la Ley de Procedimientos Administrativos, Administrative Procedures Act).

7. Que la Corte del Distrito de Estados Unidos emitió varios mandatos deteniendo temporalmente las repatriaciones a Haití. Que el Gobierno de Estados Unidos apeló exitosamente cada uno de esos mandatos ante la Corte de Apelaciones del Undécimo Circuito; todas las órdenes de la Corte que suspendían temporalmente las repatriaciones fueron revocadas. (Ver CRH contra Baker, 953 F 2d. 1498; 11th. Circ.; per curiam; cert. negado 112 S.Ct. 1245; 1992). Que el 24 de febrero de 1992, la Corte Suprema de Estados Unidos negó las solicitudes de los demandantes para la permanencia de los mandatos y negó su solicitud de una orden de avocación (writ of certiorari). Que en ese punto, los demandantes habían agotado totalmente y sin éxito sus recursos internos.

8. Que el Centro de Refugiados Haitianos, Inc., con sede en Miami, uno de los demandantes en el caso CRH contra Baker, y una de las partes peticionarias en el presente caso, ha agotado por completo los recursos internos. Llevó su caso a la Corte Suprema de Estados Unidos, la cual, a instancia del Gobierno de Estados Unidos, se negó a conocer del asunto. Los grupos de derechos humanos con sede en Haití, peticionarios en este caso, hubieran tenido aún menos legitimación procesal que el Centro de Refugiados Haitianos, establecido en Estados Unidos, para impugnar el programa de interdicción en los tribunales de Estados Unidos. Que la peticionaria JEANNETTE GEDEON, una haitiana que fue objeto de interdicción y fue sumariamente devuelta a Haití en octubre de 1991, no tiene posibilidad de desarrollar, de algún modo mágico, el agotamiento de los recursos internos en Estados Unidos. Los reclamantes han, o bien agotado los recursos, o bien su agotamiento hubiese sido completamente inútil.

9. Que el 17 de marzo de 1992 varios grupos de apoyo haitianos, incluido el Consejo de Centros Haitianos y la Coalición Nacional para los Refugiados Haitianos, dos de las partes peticionarias en este caso, presentaron una nueva acción en la Corte del Distrito de Estados Unidos para el Distrito Oriental de Nueva York, centrándose en los derechos de los haitianos objeto de interdicción que han sido "seleccionados" (por ejemplo, se ha determinado que llenan la prueba preliminar de un temor verosímil de retornar), y están siendo sometidos a segundas entrevistas en las instalaciones de Guantánamo sin el beneficio del consejo legal. Estas últimas entrevistas se realizaron para determinar si se otorgan renuncias sobre la base de la exclusión relacionada con pruebas positivas del Virus de HIV. (Ver Consejo de Centro Haitianos contra McNary, 969 F 2d. 1326, 1331 (2nd Cir. 1992)).

10. Que el 27 de marzo la Corte Federal del Distrito otorgó a los demandantes una orden provisional de restricción, impidiendo la repatriación forzada de 3.446 haitianos que permanecían en Guantánamo quienes, según declaró el Juez "pueden enfrentar la tortura o la muerte si son repatriados a Haití". (Consejo de Centros Haitianos contra McNary, 92-CV-1258, págs. 28-29 (E.D.N.Y., 6 de abril de 1992)). Con fundamento en la Primera Enmienda y en la Cláusula de Debido Proceso de la Constitución de Estados Unidos, la Corte del Distrito concedió a los demandantes un mandato preliminar que (1) requirió al Servicio de Inmigración y Naturalización (INS) que diera a las organizaciones demandantes "acceso" a las personas individuales objeto de interdicción que previamente habían sido "investigadas", y (2) prohibió al INS volver a entrevistar o repatriar a estas personas, que previamente habían sido "seleccionadas", sin permitirles antes comunicarse con su asesor legal. La Corte certificó una lista de "demandantes seleccionados" con derecho a tal prerrogativa. Que cerca de dos semanas más tarde, el 22 de abril de 1992, a solicitud del Gobierno de Estados Unidos, la Corte Suprema de Estados Unidos suspendió la orden de la Corte del Distrito, estando aún pendiente la revisión de tal orden por la Corte de Apelaciones del Segundo Distrito. Que el 10 de junio de 1992 la Corte de Apelaciones emitió su decisión. Esta revirtió y dejó vacante la orden preliminar que exigía el "acceso" de las organizaciones demandantes a las personas objeto de interdicción, pero confirmó la orden en el sentido de que los cientos de personas que permanecían en Guantánamo y tenían enfermedades contagiosas, no podrían ser repatriadas sin haberles dado acceso a consejo legal. (Consejo de Centros Haitianos contra McNary,, 969 F 2d 1326 (2d Cir. 1992)). El Gobierno de Estados Unidos no apeló esa orden restringida.

11. Que en mayo de 1992, mientras la apelación del primer mandato preliminar estaba aún pendiente ante la Corte de Apelaciones, el Gobierno de Estados Unidos alegó que el número de personas que estaba huyendo de Haití por barco "creció dramáticamente". (Ver McNary contra Consejo de Centros Haitianos, petición de un auto de avocación, [writ of certiorari], etc., supra). El Gobierno de Estados Unidos afirmó que cerca de 10.500 haitianos fueron interceptados por la Guardia Costera en los primeros veinte días del mes. También afirmó que el campo provisional de tiendas de campaña se encontraba "cerca de su capacidad". El Gobierno de Estados Unidos explicó a la Corte Suprema del país que: "En este momento, el Presidente tiene opciones limitadas. A la luz de la saturación de Guantánamo y de los barcos de la Guardia Costera, la falta de voluntad de terceros países para aceptar cualquier número significativo de migrantes haitianos, y la continua salida masiva con los resultados relacionados de pérdidas de vidas, las únicas alternativas prácticas eran, o traer a todos los migrantes haitianos directamente a Estados Unidos para su investigación, o repatriarlos a todos a Haití inmediatamente bajo la interdicción, sin una entrevista".

12. Que la Administración Bush optó por la última opción. La Orden Ejecutiva No. 12807 fue emitida desde la casa del Presidente Bush, el 24 de mayo de 1992 (es conocida como la "Orden Kennebunkport"). Esta permite la devolución sumaria de los refugiados haitianos, eliminando por completo la entrevista previamente realizada a fin de determinar si los haitianos podrían ser "seleccionados" para posterior consideración de sus peticiones de asilo. La Orden Ejecutiva también consagra los procedimientos de solicitudes para admisión como refugiados a Estados Unidos en la Embajada de este país en Puerto Príncipe. Más de 10.000 haitianos han solicitado visas de refugiados. Sólo un puñado han sido concedidas.

13. Que mientras la Orden Ejecutiva no exige las entrevistas de investigación, señala que "el Procurador General, según su opinión --no revisable--, puede decidir que una persona que es refugiada no sea devuelta sin su consentimiento". (Sección 2 (c)(3), 57 Fed. Reg. 23, 134, 57 fed. Reg. 23, 133 (1992)). Bajo las instrucciones de la Guardia Costera, una persona objeto de interdicción no será repatriada inmediatamente a Haití si el oficial al mando cree que la repatriación "colocaría a la persona en un peligro físico grave, inmediato y excepcional, o en la observación del oficial o las manifestaciones convincentes del individuo". (McNary contra Consejo de Centros Haitianos, petición de un auto de avocación, [writ of certiorari], supra). Las partes peticionarias en este caso y sus asesores legales no conocen ningún caso en el cual esta excepción se haya invocado. Que es, por lo tanto, claro que los capitanes de la Guardia Costera gozan de un poder autocrático, ilimitado y no susceptible de revisión sobre decisiones de vida o muerte que afectan a los haitianos objeto de interdicción. Incluso, al haitiano objeto de interdicción no se le otorga ninguna participación en el proceso de toma de esa decisión, ni la decisión está sujeta a revisión por ninguna persona. Miles de boat people haitianos han sido objeto de interdicción y sumariamente repatriados a Haití bajo la Orden Kennebunkport.

14. Que el 28 de mayo de 1992, los demandantes en el caso Consejo de Centros Haitianos contra McNary solicitaron una orden temporal de restricción para impedir la implementación de la Orden Ejecutiva del Presidente, de fecha 24 de mayo. La Corte del Distrito, a disgusto, negó la solicitud, pero condenó el cambio en la política de Estados Unidos en los términos más severos posibles, sosteniendo que "los demandantes indudablemente hacen una demostración sustancial de daño irreparable...". La corte también dijo que:

Es una falta de conciencia que Estados Unidos acceda al Protocolo de las Naciones Unidas y luego alegue que no es obligatorio para él. Esta Corte está asombrada de que Estados Unidos devuelva a los refugiados haitianos a las fauces de la persecución política, el terror, la muerte y la incertidumbre, cuando está comprometido a no hacerlo.

15. Que aunque falló en el resultado, la Corte del Distrito sintió que carecía del poder para ordenar un recurso, precisamente debido al éxito que el Gobierno de Estados Unidos tuvo en el caso CRH contra Baker al convencer a la Corte de Apelaciones y a la Corte Suprema de Estados Unidos de que los haitianos afectados por el programa de interdicción no tenían recursos en los tribunales domésticos (la posición contraria a la que Estados Unidos sostiene en este caso).

16. Que los demandantes apelaron, y dos meses más tarde la Corte de Apelaciones de Estados Unidos para el Segundo Circuito revirtió el mandato preliminar y ordenó a la Corte del Distrito que detuviera la implementación de la Orden Kennebunkport. La Corte de Apelaciones afirmó que el Título 8 del Código de Estados Unidos, Sección 1253 (h), y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, ratificado por Estados Unidos, creaban derechos paralelos de no-repatriación, que impedían al Gobierno de Estados Unidos que devolviera cualquier migrante, dondequiera que estuviese localizado, a las condiciones de persecución. Que la gente no podía ser repatriada sumariamente sin una determinación relativa a sus peticiones de asilo. A la Guardia Costera le fue dicho esencialmente que regresara a su práctica de diez años bajo la Orden Ejecutiva 12324 de brindar una entrevista de "investigación" antes de la repatriación.

17. Que el 29 de julio de 1992, la Corte del Distrito emitió un mandato preliminar de acuerdo con la decisión del Segundo Circuito, impidiendo la repatriación de "cualquier haitiano sometido a interdicción" cuya vida o libertad estaría amenazada sobre la base de su opinión política. (Ver McNary contra Consejo de Centros Haitianos, petición de un auto de avocación, [writ of certiorari]). Sin embargo, a solicitud del Gobierno de Estados Unidos, la Corte Suprema de Estados Unidos otorgó una suspensión, el 1 de agosto de 1992, permitiendo que continuaran las interdicciones y devoluciones mientras pendía la revisión del mandato por parte de la Corte Suprema.

18. Que para los haitianos objeto de interdicción actualmente no existen recursos internos para agotar. Los haitianos son atrapados en alta mar e inmediatamente regresados a Haití. No pueden detener la repatriación solicitando ser transportados a Miami a fin de poder agotar los recursos internos. Que los miembros y clientes de las organizaciones peticionarias están sufriendo en la actualidad del retorno forzado a Haití debido a la orden de suspensión emitida por la Corte Suprema de Estados Unidos en el caso McNary contra Consejo de Centros Haitianos. No tienen más recursos internos para agotar a fin de detener los daños irreparables que sufren como consecuencia de la repatriación involuntaria.

19. Que el asunto que la Corte Suprema decidirá en el caso McNary contra Consejo de Centros Haitianos se centra en la cuestión estricta de la legalidad de la repatriación sin una entrevista. Que ese no es el tema presentado en esta denuncia. Que aquí, como en CRH contra Baker, los peticionarios están impugnando el programa de interdicción en su totalidad, incluyendo la forma en que se realizan las entrevistas y los derechos de los entrevistados durante el desarrollo de éstas. Que los recursos que los peticionarios buscan en este caso no están, como señaló el Gobierno de Estados Unidos, "a su alcance" en el caso del Consejo de Centros Haitianos actualmente pendiente ante la Corte Suprema de Estados Unidos. (Respuesta de E.U., 3). Aún más, debido a que la Corte Suprema de Estados Unidos otorgó al Gobierno de ese país una suspensión en el caso del Consejo de Centros Haitianos, los haitianos que actualmente están siendo objeto de interdicción y repatriados no se beneficiarán de una decisión en dicho caso, incluso si la decisión finalmente favorece a los demandantes, en contra del Gobierno de Estados Unidos. Como señaló la Corte del Distrito en el caso Consejo de Centros Haitianos, que algunos haitianos devueltos forzadamente "enfrentaban persecución política y aún la muerte, a su regreso". (Consejo de Centros Haitianos contra McNary,, 969 F 2d 1332-33 (2d Cir. 1992)).

20. Por lo tanto, la petición satisface el requisito del agotamiento previsto en el artículo 37, y las partes peticionarias respetuosamente solicitan a la Comisión que declare la petición admisible. Al Gobierno de Estados Unidos debe solicitársele que se refiera en detalle a las afirmaciones sobre interpretaciones legales y fácticas presentadas en la petición.

H. Respuesta del Gobierno de Estados Unidos a la argumentación de los peticionarios, remitida el 10 de febrero de 1993

1. El Gobierno de Estados Unidos reiteró el argumento contenido en su segunda respuesta antes mencionada, señalando que la petición debería ser rechazada porque es inadmisible bajo el artículo 37 del Reglamento de la Comisión; que el caso del Consejo de Centros Haitianos, Inc. y colaboradores, contra McNary está programado para alegatos verbales en la Corte Suprema el 2 de marzo de 1993, lo cual es esencial para los argumentos de los peticionarios, y por lo tanto, éstos no han agotado los recursos internos. (Argumento completo omitido). El Gobierno también solicitó que la audiencia ante la Comisión, programada para el 26 de febrero de 1993, fuera postergada.

V. EL DERECHO:

Dos puntos críticos se desprenden de esta petición:

1. Han sido agotados los recursos internos, o alguna de las excepciones establecidas en el artículo 37 del Reglamento excusa al peticionario del agotamiento de los recursos internos?

2. Fue la petición oportunamente presentada de acuerdo con el artículo 38 del Reglamento de la Comisión ?

VI. ANÁLISIS:

1. SE HAN AGOTADO LOS RECURSOS INTERNOS CONTEMPLADOS EN EL ARTICULO 37 DEL REGLAMENTO DE LA COMISIÓN

Hay varios peticionarios partes en este caso. Con base en los hechos alegados, éstos son:

1. Centro Haitiano para Derechos Humanos, Puerto Príncipe, Haití.

2. Centro Karl Leveque, Puerto Príncipe, Haití.

3. Coalición Nacional para los Refugiados Haitianos, Nueva York,.U.

4. Centro de Refugiados Haitianos, Inc., Miami, Florida.

5. Consejo de Centros Haitianos, Nueva York, E.U.

6. Haitianos-Americanos Unidos para el Progreso, Cambria Heights, E.U.

7. Oficina de Washington sobre Haití

8. JEANNETTE GEDEON

9. Nacionales haitianos anónimos que han sido, y están siendo devueltos a Haití contra su voluntad.

2. El artículo 37 establece que:

37(1) para que una petición pueda ser admitida por la Comisión, se requerirá que se hayan interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos.

37(2) Las disposiciones del párrafo precedente no se aplicarán cuando:

(a) No exista en la legislación interna del Estado de que se trata el debido proceso legal, para la protección del derecho o derechos que se alegan han sido violados.

(b) No se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos de la jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos.

37(3) Cuando el peticionario afirme la imposibilidad de comprobar el requisito señalado en este artículo, corresponderá al Gobierno, en contra del cual se dirige la petición, demostrar a la Comisión que los recursos internos no han sido agotados, a menos que ello se deduzca claramente de los antecedentes contenidos en la petición.

3. En este caso los peticionarios sostienen que los Estados Unidos de América han violado los siguientes derechos que están protegidos por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre:

1. El artículo I, que establece que "todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la integridad de su persona";

2.El artículo II, que establece que "todas las personas son iguales ante la Ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna";

3. El artículo XVII, que establece que "toda persona tiene derecho a que se le reconozca en cualquier parte como sujeto de derechos y obligaciones, y a gozar de los derechos civiles fundamentales";

4. El artículo XVIII, que establece que "toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrado constitucionalmente";

5. El artículo XXIV, que establece que "toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución";

6. El artículo XXVII, que establece que "toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecución que no sea motivada por delitos de derecho común y de acuerdo con la legislación de cada país y con los convenios internacionales".

4. Es evidente que a la luz de la decisión del 21 de junio de 1993 de la Corte Suprema en el caso Sale, Comisionado Interino, Servicio de Naturalización e Inmigración y otros c/Haitian Centers Council, Inc. y otros, Nº 92-344 (este caso fue registrado formalmente como Haitian Centers Council, Inc. y otros c/McNary, 969 F.2d 1326, 1332-33 (2a. Cir. 1992) en segunda instancia) se han agotado los recursos internos. En resumen, la Corte Suprema dictaminó en ese caso que no existía limitación a la atribución del Presidente de repatriar extranjeros indocumentados interceptados en alta mar, y que el derecho de no ser rechazados sólo se aplica a los extranjeros que se hallan físicamente presentes en el país anfitrión. El efecto de esta decisión del tribunal supremo de los Estados Unidos de América es que los peticionarios no tienen recurso.

2. LA PETICION ESTA PRESENTADA DE ACUERDO CON LOS PLAZOS ESTABLECIDOS EN EL ARTICULO 38 DEL REGLAMENTO DE LA COMISION

Este argumento se ve actualmente invalidado en vista del hecho de que el fallo más reciente en esta materia es el dictamen de la Corte Suprema en el caso Sale c.Haitian Centers Council No. 92-344, emitido el 21 de junio de 1993.

LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECLARA:

1. Que la petición es admisible en relación con los peticionarios indicados en la página 40, Sección VI, párrafo 1.

2. Que los méritos de la petición serán considerados en el 85o. período de sesiones, junto con cualquier presentación adicional de las partes.

3. Que la Comisión se pone a disposición de las partes con miras a llegar a una solución amistosa en este caso, sobre la base del respeto por los derechos humanos reconocidos en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

4. Que continúan en vigencia las medidas precautorias dictadas por la Comisión el 12 de marzo de 1993, a las que se hace referencia en las páginas 15 y 16, Sección IV, párrafo 5 de este informe.

5. Publicar este Informe en el Informe Anual a la Asamblea General.

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