INFORME Nº 14/93

CASO 10.956

MEXICO

7 de octubre de 1993

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            OBSERVACIONES ADICIONALES DEL GOBIERNO DE MEXICO, FORMULADAS COMO RESPUESTA AL INFORME 7/93.  CONSIDERACIONES DE LA COMISION:

            El Gobierno de México, al formular sus observaciones al Informe 7/93, señala que la denuncia se refiere concreta y específicamente a las elecciones  realizadas en 1990 en el Estado de México, cuyo sistema, agrega, fue reformado "con el objeto de hacerlo más efectivo y transparente".  Para la Comisión es tan claro como lo es para el Gobierno, que el caso tuvo su origen en las elecciones mencionadas, lo que no obsta para que ésta, en uso de sus atribuciones, formule recomendaciones "a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos en el marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos" (artículo 41.b, Convención Americana sobre Derechos Humanos).

            Es sobre este punto del concepto de los derechos políticos que parece haber un problema de interpretación por parte del Gobierno, conflicto ocasionado probablemente en la categorización que existe en el derecho interno mexicano a ese respecto.  Sin embargo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su más reciente opinión consultiva, esclareció definitivamente esta cuestión cuando señaló que "La Corte no encuentra razón alguna (...) para distinguir los derechos señalados (artículos 23 --derechos políticos--, 24 --igualdad ante la ley--, y 25 --protección judicial) de los restantes enumerados en la Convención.  Esta no establece una jerarquía de los derechos protegidos por ella".[1]

            El Gobierno desarrolla buena parte de sus observaciones refiriéndose en detalle a las reformas y adiciones al ordenamiento electoral del Estado de México, publicadas el 4 de febrero de 1993, y en virtud de las cuales, a juicio del Gobierno, "ya no subsisten los motivos de la petición", ya que éstas se diseñaron "precisamente para reforzar las autenticidad, igualdad y transparencia de los procesos comiciales".  Las reformas a las que hace referencia el Gobierno de México tienen que ver con los siguientes temas: organismos electorales, financiamiento y padrón electoral, casillas, secciones y jornadas electorales, y sustanciación de recursos.

            La Comisión Interamericana de Derechos Humanos espera que la reforma de la Ley electoral del Estado de México, permita efectivamente, como lo dicen las propias autoridades de ese país, una mayor "autenticidad, igualdad y transparencia" en los actuales y futuros procesos electorales, y confía en que las recomendaciones que esta Comisión ha venido formulando desde tiempo atrás a las autoridades mexicanas, se vean plasmadas, en la letra y en el espíritu, en estas reformas.  Ello sin embargo, no obsta para que siga conociendo del presente caso, ya que la vulneración a los derechos consagrados en la Convención se configuró con anterioridad a la ley vigente y no necesaria y únicamente en razón de su existencia, por lo cual, aunque la legislación haya sido reformada, hecho que ciertamente se registra con satisfacción por la Comisión Interamericana, la Comisión emitirá sus conclusiones finales.  De hecho, su competencia para pronunciarse sobre las leyes internas está determinada, según expresó la Corte,[2] así: "En el trámite de las comunicaciones individuales es indispensable que se alegue que ha habido una violación de la Convención por parte de un Estado.  Es este un presupuesto de admisibilidad (artículo 47.b) y las facultades de la Comisión están dadas para determinar que esa violación efectivamente existe.  En ese orden de ideas y respecto de normas legales, le corresponde dictaminar si violan la Convención.  En efecto, frente a los órganos internacionales de aplicación de la Convención, una norma interna no puede tener tratamiento distinto al de mero hecho.  En esto no existe diferencia entre la responsabilidad de un Estado derivada de violaciones a la Convención a través de un precepto interno y el tratamiento que en el derecho internacional general reciben las disposiciones internas violatorias de otras obligaciones internacionales".

            Respecto al tema de la admisibilidad, el Gobierno mexicano, en sus observaciones, manifiesta que no coincide con la práctica de la Comisión reflejada en este caso "(...) de amalgamar ipso facto el examen de la admisibilidad y el fondo sin dar previo aviso de ello a ambas partes interesadas".

            No es claro para la Comisión qué quiere decir el Gobierno al utilizar la expresión "amalgamar ipso facto", pero si su preocupación radica, como parece sugerir el texto, en la falta de previo aviso a las partes interesadas, la Comisión se ve en la necesidad de recordar que el trámite del presente caso, iniciado desde el 17 de octubre de 1991, es del conocimiento del Gobierno y del reclamante, y consta de un voluminoso y denso expediente, en el que están consagradas las apreciaciones de cada una de las partes, en relación, tanto  con el fondo del asunto, como de su admisibilidad desde el punto de vista formal.  Baste repasar la amplia documentación y argumentos sobre la presunta incompetencia de la Comisión, la no configuración de hechos violatorios de la Convención, etc., que se desarrollan a lo largo del presente Informe, y que le sirven de base al mismo.  Ningún elemento nuevo que pueda derivar en un menoscabo del derecho de defensa de alguna de las partes, o del debido proceso, pueden ocasionarse por este Informe, cuya versión confidencial fue, precisamente, objeto de comentarios por parte del Gobierno.  La Corte Interamericana aclara la cuestión de la necesidad de señalar expresamente la admisibilidad, remitiéndose a su propia jurisprudencia, cuando expresa: "La Convención determina cuáles son los requisitos que debe reunir una petición o comunicación para ser admitida por la Comisión (artículo 46); igualmente determina los casos de inadmisibilidad (artículo 47) la que, incluso, puede declararse después de iniciado el trámite (artículo 48.1.c).   En cuanto a la forma en que la Comisión debe declarar la inadmisibilidad, la Corte ya señaló que ésta exige un acto expreso, lo cual no es necesario para la admisión (Caso Velásquez Rodríguez Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987, Serie C, N 1º párr. 40; Caso Fairén Garbi y Solis Corrales, Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987, Serie C, Nº 2, párr. 45 y Caso Godínez Cruz, Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987, Serie C, Nº 3, párr. 43).[3]

            Siempre según sus observaciones al Informe 7/93, el Gobierno de México estima que éste "se aproxima más a una opinión consultiva no solicitada que a un informe sobre un caso individual".  Y agrega, refiriéndose a la competencia de la Comisión,  que sus "facultades están sujetas a un marco jurídico preciso y no son omnímodas ni absolutas, ni comprenden el derecho colectivo de los pueblos a la libre determinación político-electoral".  A este respecto, la Comisión se permite citar los apartes más relevantes de la opinión consultiva OC 13/93 emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en julio de 1993, según los cuales: "Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado internacional y específicamente la Convención.  En este último caso, puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está obligado por el artículo 2.  También, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la Convención.  Si esas normas se han adoptado de acuerdo con el ordenamiento jurídico interno o contra él, es indiferente para estos efectos".  Y agregó la Corte que "En estas circunstancias, no debe existir ninguna duda de que la Comisión tiene a ese respecto las mismas facultades que tendría frente a cualquier otro tipo de violación y podría expresarse en las mismas oportunidades en que puede hacerlo en los demás casos.  Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de "leyes internas" y de que éstas hayan sido "adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución", nada significa si mediante ellas se violan cualesquiera de los derechos o libertades protegidos.  Las atribuciones de la Comisión en este sentido no están de manera alguna restringidas por la forma como la Convención es violada".[4]

            Sobre esta base, la Comisión no estima necesario detenerse nuevamente en el análisis de estas apreciaciones, que ya han sido objeto de examen, en ésta y en anteriores oportunidades, y que no ameritan una reconsideración.  La posición de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos es clara a este respecto, y la Convención le otorga el marco legal dentro del cual ha venido actuando y lo seguirá haciendo.  Sus funciones están más allá de los intereses particulares de un determinado Estado, y en virtud de la naturaleza, fin y características propias del derecho internacional de los derechos humanos, seguirá desarrollando su tarea de protección, promoción y defensa de las garantías fundamentales de las personas, inspirada en los principios que rigen su funcionamiento.

            El Gobierno de México, que considera como inadmisible la petición que dio origen al trámite del presente caso, llega a varias conclusiones respecto al tema del agotamiento de los recursos internos, según las cuales:

1) Son, según el Gobierno, "principios generalmente reconocidos del derecho internacional relativos al agotamiento de recursos internos", los siguientes:

-Los tribunales internos se presumen, como regla general, independientes e imparciales;

- Si el derecho interno está abierto a interpretación, deben agotarse todos los recursos potenciales;

-No se configura una denegación de justicia si la ausencia de resultados inmediatos es imputable al reclamante;

-El reclamante debe esgrimir todos los argumentos y pruebas esenciales a su caso;

-La eficacia e idoneidad de un recurso interno se vinculan a su capacidad para reparar en relación al reclamante, mas no a sus alcances con respecto a terceros; y

--La determinación de la procedencia de un recurso corresponde, exclusivamente, a los tribunales nacionales competentes, dentro del marco del sistema jurídico interno.

            Los planteamientos del Gobierno de México, calificados como "principios", en sus conclusiones, son perfectamente válidos, lo que no los hace necesariamente aplicables ni relacionados por vínculo alguno de causalidad con el presente caso, ni con las consideraciones emitidas por la Comisión al pronunciarse respecto al mismo. La naturaleza de los derechos políticos, y la consagración de los recursos contemplados en la legislación mexicana, han sido objeto de análisis por parte de la CIDH, y sus conclusiones no varían por el hecho de que se dé el tratamiento de derecho individual al que por su esencia no lo es, o se acuda a interesantes elucubraciones de derecho comparado para demostrar la similitud entre el régimen mexicano y el de otros del Continente.  Ciertamente, no están en discusión varios de los aspectos planteados por el Gobierno a este respecto, precisamente en tanto en cuanto no guardan una relación directa con el objeto del presente Informe.

            2) Afirma el Gobierno que el deber de investigar de oficio las situaciones violatorias de los derechos políticos, "ha sido plenamente puesto en marcha, tanto por la vía penal como en el terreno electoral", en México.  Y agrega, que "puede constatarse que los órganos electorales competentes han observado una conducta sumamente positiva en este sentido, allegándose de plenas facultades autónomas en materia probatoria".  Este es un hecho muy positivo, que la Comisión reconoce con satisfacción, y confía en que, a la luz de sus recomendaciones, pasadas y presentes, este proceso de evolución de la legislación electoral mexicana siga su curso.

            3) Reitera que el deber a cargo del peticionario, "de presentar los recursos disponibles de la jurisdicción electoral ante los órganos competentes, dentro de los plazos previstos en la ley", "no fue satisfecho plenamente".  Y agrega que existen, como "instrumentos complementarios en este campo", (1) los Ombudsmen en los ámbitos federal y local, al igual que el juicio político ante el poder Legislativo de la Unión, mismos a los que el peticionario no recurrió, o bien lo hizo en forma inadecuada".  A continuación explica que "los Ombudsmen no están facultados para calificar elecciones, pero sí han conocido de violaciones a las garantías constitucionales, incluidas las de seguridad jurídica, cometidas durante los procesos comiciales".  Detalla también que (2) "el  juicio político procede, inter alia, por ataques a las instituciones democráticas; a la forma de Gobierno republicano, representativo y federal; o a la libertad de sufragio, así como por violaciones graves  sistemáticas a las garantías constitucionales".  (3) La tutela de los derechos políticos --afirma el Gobierno en sus observaciones--, "a través del denominado amparo de control de legalidad" (...) y las diversas cuestiones jurídicas involucradas en tales juicios, incluida la de la supremacía federal de la Convención en casos concretos, no han sido dirimidas en definitiva por los tribunales mexicanos; y tampoco empleó el peticionario otros recursos internos disponibles como (4) la vía concurrente civil o penal para el control de tratados, ni el denominado (5) "amparo soberanía" diseñado, precisamente, para resguardar la observancia de las esferas de competencia entre la Federación y los Estados".  Finalmente, según el Gobierno, (6) "toda demanda de amparo para el control de la legalidad en materia de derechos políticos no tiene porqué conducir a una mera tramitación simbólica, sino que cuenta con una muy razonable esperanza de éxito pues la Suprema Corte ha establecido que "cabe la concesión del amparo" en tales circunstancias".

            Sobre estos "instrumentos", y la necesidad de agotarlos como recursos de la jurisdicción interna, basta con remitir a lo ya expresado al citar las palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando explicó lo que debe entenderse por recursos "adecuados".[5]

            4) Señala el Gobierno que el Informe de la CIDH "olvida que el amparo mexicano constituye el recurso sencillo, breve y efectivo consagrado expresamente en las disposiciones respectivas de la Declaración y de la Convención Americanas relativas a los derechos humanos, tal y como puede confirmarse en sus trabajos preparatorios, en la jurisprudencia interamericana y en la doctrina jurídica, al igual que en el constitucionalismo del Hemisferio".  Rebate también las afirmaciones de la CIDH, señalando que el amparo mexicano es "sencillo y breve habida cuenta que el presunto agraviado puede solicitar de inmediato, o inclusive los tribunales decretar de oficio, como providencia cautelar (...) la suspensión del acto reclamado; y que la autoridad responsable que desacate tal suspensión durante la tramitación del procedimiento, está sujeta a las acciones penales más severas".  Afirma, siempre refiriéndose al juicio de amparo, que éste es "plenamente efectivo a la luz de los principios generalmente reconocidos del derecho internacional relativos a la eficacia e idoneidad de recursos internos, tanto como a la reparación del daño, en virtud de que la sentencia que lo conceda tiene por objeto proveer la restitutio in integrum a favor del agraviado". 

            Nadie duda de la validez y del valor de las afirmaciones formuladas a este respecto, con tanta precisión, por el Gobierno de México.  Sin embargo, éste parece olvidar en este punto que aquí no se debate el carácter de un recurso --el de amparo o cualquier otro--, frente a pretensiones individuales, en cuanto a reparación, restitución, suspensión de actos, etc., sino a la necesidad de que su ordenamiento provea de un recurso efectivo frente a la violación de los derechos políticos, de carácter colectivo, de la población, derechos reconocidos en la Declaración Americana y en la Convención.

            6) Siguiendo con el tema del amparo, el Gobierno manifiesta que la "conveniencia de otorgar o no al amparo -o a cualquier otro recurso- los alcances erga omnes sugeridos por la Comisión es una cuestión de preferencias facultativas que se encuentra fuera del ámbito de la Convención", y señala que  "dicha cuestión no se vincula con la eficacia ni con la idoneidad de los recursos internos, sino con el régimen constitucional de separación de poderes".  Las "preferencias facultativas" señaladas por el Gobierno de México, así como el "régimen constitucional de separación de poderes", ciertamente son aspectos de la realidad política de un país que poco tienen que ver con el tema central que se plantea por la Comisión al referirse a la necesidad de que se defina, por quienes tienen la competencia a nivel interno, la existencia de un recurso efectivo, sencillo y rápido para la protección de los derechos políticos de sus ciudadanos. 

            Respecto a la discusión sobre este particular, cabe recordar, para evitar repeticiones innecesarias, lo expresado por la Corte Interamericana, cuando señaló que "En el ámbito internacional lo que interesa determinar es si una ley resulta violatoria de las obligaciones internacionales asumidas por un Estado en virtud de un tratado.  Esto puede y deben hacerlo la Comisión a la hora de analizar las comunicaciones y peticiones sometidas a su conocimiento sobre violaciones de derechos humanos y libertades protegidos por la Convención".[6]  

            CONCLUSIONES:

            Con base en las consideraciones precedentes, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos formula sus conclusiones definitivas, teniendo en cuenta el Informe preliminar 7/93 y la respuesta proporcionada por el Gobierno de México con respecto a sus recomendaciones.

            Al aprobar su Informe 7/93, la Comisión consideró en detalle y formuló recomendaciones sobre la idoneidad de los recursos internos en materia electoral; la necesidad de un sistema probatorio que permita a los ciudadanos gozar de recursos sencillos, rápidos y efectivos en materia de derechos políticos; y la conformación de los órganos electorales.

            Según lo informó el Gobierno de México a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se han realizado avances positivos a nivel legislativo, hecho que es importante registrar, y que se refleja en las reformas introducidas a la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del Estado de México,[7] algunas de cuyas nuevas disposiciones responden a las recomendaciones formuladas por la Comisión o bien, independientemente de éstas, contribuyen en el propósito de garantizar unas elecciones libres y auténticas.

            Las reformas a las que hace referencia el Gobierno de México tienen que ver con los siguientes temas: organismos electorales, financiamiento y padrón electoral, casillas, secciones y jornadas electorales, y sustanciación de recursos.  Concretamente, los cambios legislativos que la CIDH estima relevante destacar en tanto representan avances, se refieren, en lo pertinente, a la creación de la figura de los "comisionados ciudadanos" como integrantes de la Comisión Estatal Electoral y de las Comisiones Distritales y Municipales Electorales; a la publicidad de los actos de autoridades electorales a través de los medios de comunicación masiva;  y a la adopción de medidas tendientes a mejorar los aspectos logísticos de las jornadas electorales, tales como la ubicación de las casillas, principalmente.

            Adicionalmente, afirma el Gobierno, en respuesta a las recomendaciones de la CIDH, que el deber de investigar de oficio las situaciones violatorias de los derechos políticos, "ha sido plenamente puesto en marcha, tanto por la vía penal como en el terreno electoral".  Cita sobre el particular importante jurisprudencia del Tribunal Federal Electoral,[8] según la cual "un Consejo Local tiene facultades para allegarse todos los elementos probatorios necesarios y procedentes para emitir objetiva e imparcialmente sus resoluciones con estricto apego a la ley (...)".  La Comisión entiende que este criterio jurisprudencial será aplicado en materia electoral de manera uniforme en los casos sometidos a la consideración de los órganos pertinentes, en beneficio de la efectividad de los propios medios de impugnación.

            La Comisión reconoce satisfactoriamente estos avances y confía en que la totalidad de sus recomendaciones a las autoridades de ese país se implementen a través de la continuación de este proceso de evolución legislativa, tendiente a garantizar plena y eficazmente los derechos políticos de los ciudadanos mexicanos, reconocidos en la Convención Americana.

            La Comisión Interamericana de Derechos Humanos espera que estas modificaciones permitan, efectivamente, como lo señalaron a la Comisión las autoridades de ese país, una mayor "autenticidad, igualdad y transparencia" en los actuales y futuros procesos electorales, y confía  en que las recomendaciones que esta Comisión ha venido formulando desde tiempo atrás a las autoridades mexicanas, se vean plasmadas en la actividad legislativa y operativa de las instituciones y autoridades competentes.

            La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha decidido transmitir el presente Informe al Gobierno de México y al peticionario, y publicarlo en su próximo Informe Anual a la Asamblea General de la Organización.

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