CAPÍTULO II
LOS DERECHOS HUMANOS Y SU PROTECCIÓN
EN EL SISTEMA NORMATIVO DE CHILE
A.
ASPECTOS GENERALES
1.
El presente capítulo tiene por objeto presentar el sistema normativo
chileno en materia de derechos humanos. Se
trata de una presentación de tipo general de los derechos tutelados, de los
recursos instituidos para garantizar su vigencia y de los límites que son
impuestos a su ejercicio; de allí que ella se realice sin perjuicio del análisis
específico que se efectuará cuando se considere cada derecho en particular en
los capítulos respectivos.
2.
Desde el punto de vista metodológico, la CIDH ha estimado conveniente
exponer la evolución registrada en Chile en esta materia distinguiendo tres
etapas diferentes: la anterior al
pronunciamiento de 1973, caracterizada por la vigencia plena de la Constitución
de 1925 y cuya presentación será realizada con fines fundamentalmente
comparativos; la etapa inicial del proceso político en curso, comprendida entre
el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1981, durante la cual se
promulgan diversos dispositivos que modifican parcialmente la Constitución de
1925 aún cuando ella se mantiene formalmente en vigencia; y la etapa actual que
abarca desde el 11 de marzo de 1981 hasta el presente, en la cual el sistema
normativo chileno en materia de derechos humanos queda formalizado en la
Constitución vigente desde esa fecha.
3.
En cada una de esas etapas se realizará una suscinta presentación de
los derechos reconocidos en los respectivos instrumentos jurídicos, los
recursos instituidos para garantizar su vigencia y las limitaciones que son
impuestas al ejercicio de esos derechos, especialmente cuando rigen estados de
excepción constitucional. Se aludirá también a los aspectos procesales de los cambios
introducidos cuando de ellos se derive algún efecto para los derechos
garantizados y su ejercicio.
4.
Las limitaciones impuestas a la vigencia de los derechos reconocidos
cuando rigen estados de excepción exigirán una consideración detenida pues en
este ámbito se han producido importantes modificaciones a través de un proceso
complejo y a veces confuso. Los
cambios han afectado a los diversos tipos de estados de excepción que pueden
ser establecidos, al mecanismo institucional contemplado para declararlos y a
las facultades atribuidas a los diversos órganos cuando dichos estados se
encuentran vigentes. La consideración
de los tres elementos mencionados, a juicio de la Comisión, permite comprender
con mayor cabalidad el campo de derechos restringidos bajo esos estados de
excepción y las formas en que operan los recursos instituidos para tutelarlos.
B.
LA CONSTITUCIÓN DE 1925
a.
Los Derechos Reconocidos
5.
La Constitución de 1925, vigente al producirse el pronunciamiento
militar de 1973, dedicaba el Capítulo III a exponer las garantías
constitucionales de los derechos personales, el cual estaba precedido del Artículo
9 que reconocía los derechos políticos. En
dicho capítulo, esta Constitución consagraba el derecho a la igualdad ante la
ley; a la libertad de pensamiento y de culto; a la libertad de expresión; el
derecho de reunión, de asociación y de petición; el derecho a la libertad de
enseñanza; el derecho a acceder a los empleos y funciones públicas; la
igualdad en repartición de las cargas tributarias; el derecho a la
inviolabilidad del hogar y de la correspondencia; el derecho a la libertad de
escoger el trabajo y de asociarse con fines sindicales; el derecho de residencia
y tránsito; el derecho a la seguridad social; el derecho a la libertad y
seguridad persona; y el derecho a la justicia y al debido proceso.
b.
Las Garantías de la Vigencia de los Derechos
6.
Como garantía de la vigencia del derecho a la libertad e integridad
personal, el recurso de amparo o habeas
corpus era instituido en el Artículo 16 de la Constitución de 1925 y su
ejercicio no podía ser suspendido por ninguna circunstancia.
De acuerdo con su Artículo 15, el plazo máximo de detención sin ser
puesto a disposición de juez competente era de cuarenta y ocho horas, pudiendo
el mismo ser ampliado hasta cinco días cuando se tratara de delitos contra la
seguridad del Estado y estuviera vigente un régimen de emergencia.
c.
Estados de Excepción y Limitaciones a los Derechos
7.
Con respecto a los estados de excepción, la Constitución de 1925
contemplaba dos tipos: el estado de
asamblea y el estado de sitio; aquél era procedente en caso de guerra externa y
éste en situaciones de ataque exterior y de conmoción interna.
La declaración de esos estados de emergencia se regía por lo dispuesto
en el Artículo 72, inciso 17, que concedía al Presidente de la República la
facultad de declarar el estado de asamblea y el estado de sitio en caso de
ataque exterior. También disponía
esta norma:
En
caso de conmoción interior, la declaración de hallarse uno o varios puntos
en estado de sitio, corresponde al Congreso; pero, si éste no se hallare
reunido, puede el Presidente hacerlo por un determinado tiempo. Si a la reunión
del Congreso no hubiere expirado el término señalado, la declaración que ha
hecho el Presidente de la República, se entenderá como una proposición de
ley.
8.
La disposición citada restringía explícitamente las facultades del
Presidente bajo el estado de sitio a la de trasladar a las personas de un
departamento a otro y a la de arrestarlas en sus hogares o en lugares que
no fueran cárceles.
9.
La Constitución de 1925 también atribuía al Congreso, en su Artículo
44, inciso 12, las siguientes facultades:
Restringir
la libertad personal y la de imprenta, o suspender o restringir el ejercicio
del derecho de reunión, cuando lo reclamare la necesidad imperiosa de la
defensa del Estado, de la conservación del régimen constitucional o de la
paz interior, y sólo por períodos que no podrán exceder de seis meses.
Si estas leyes señalaren penas, su aplicación se hará siempre por
los Tribunales establecidos. Fuera
de los casos prescritos en este número, ninguna ley podrá dictarse para
suspender o restringir las libertades o derechos que la Constitución
asegura…
10.
Surge de lo expuesto que bajo la declaración del estado de sitio por
conmoción interna—que es el caso que interesa a los fines de este
Informe—las facultades concedidas al Presidente de la República eran
significativamente reducidas: sólo la libertad personal y el derecho de residencia podían
ser afectados. El Congreso, por su
parte, sólo podría restringir el derecho a la libertad personal y a la
libertad de imprenta y suspender o restringir el derecho de reunión,
calificando estrictamente las situaciones en que ello procedía. La participación de los tribunales aseguraba la tutela del
Poder Judicial sobre los derechos reconocidos y la vigencia irrestricta del
recurso de amparo reforzaba las garantías de los mismos. La norma transcrita
prohibía explícitamente la restricción o suspensión de cualquier otro
derecho. Se daba, por tanto, una
adecuada protección normativa a los derechos reconocidos, lo cual era
complementado con una cuidadosa armonización de las facultades concedidas a los
distintos poderes del Estado.
C.
LAS NORMAS INCIALES (1973-1981)
11.
Producido el pronunciamiento militar del 11 de septiembre de 1973, la
Junta de Gobierno asume el ejercicio del poder constituyente, ejecutivo y
legislativo, tal como ya fuera expuesto en el Capítulo I.
Comienza de esta forma un proceso en el cual, si bien se mantiene en
vigencia la Constitución de 1925, ella va siendo modificada a través de
dispositivos legales emanados de la Junta de Gobierno.
Resulta pertinente referirse a dos aspectos de ese proceso:
las modalidades procesales a través de las cuales se fue
modificando la Constitución y las normas resultantes en materia de los
derechos reconocidos, sus correspondientes garantías y los límites que les son
impuesto en situaciones de excepción.
a.
El Procedimiento Inicial
12.
Numerosas modificaciones al texto constitucional—especialmente en lo
referido a las limitaciones al ejercicio de los derechos consagrados en él—fueron
realizadas a través de decretos leyes en los cuales se omitió consignar que
ellos se dictaban en ejercicio de la potestad constituyente.
Ello provocó una confusa situación jurídica a la cual se buscó poner
fin a través del Decreto Ley Nº 788 publicado el 4 de diciembre de 1974.
Estableció este dispositivo lo siguiente:
Artículo
1º. Declárase que los decretos
leyes dictados hasta la fecha por la Junta de Gobierno, en cuanto sean
contrarios o se opongan, o sean distintos a algún precepto de la Constitución
Política del Estado, han tenido y tienen la calidad de normas modificatorias,
ya sea de carácter expreso o tácito, parcial o total, del correspondiente
precepto de dicha Constitución.
Artículo
3º. Los decretos leyes que se
dicten el futuro y que puedan ser contrarios, u oponerse, o ser distintos, en
forma expresa o tácita, total o parcial, a alguna norma de la Constitución Política
del Estado, tendrán el efecto de modificarla en lo pertinente sólo si de
manera explícita se señala que la Junta de Gobierno lo dicta en el
ejercicio de la Potestad Constituyente que le corresponde.
13.
Dos conclusiones relevantes se derivaron de este dispositivo:
la primera es la referida al carácter subsidiario de la Constitución de
1925 frente a los decretos leyes emanadas de la Junta de Gobierno, con el
consiguiente efecto negativo en la estabilidad de los derechos tutelados; la
segunda es que, en el futuro, las modificaciones
a la Constitución deberían realizarse consignando de manera explícita en el
instrumento respectivo que su promulgación obedecía al ejercicio del poder
constituyente. De esta forma se
eliminó técnicamente la posibilidad de violar la Constitución a través del
simple procedimiento de modificarla establecido por un decreto ley.
14.
Se produce de esta forma una situación en la cual, desde diciembre de
1974 hasta la promulgación del Acta Constitucional Nº 3 el 13 de septiembre de
1976, no existe un instrumento específico que integre el conjunto de derechos
tutelados, pues el ejercicio de éstos debe adecuarse a las disposiciones del
poder político.
b.
La Nueva Formulación de los Derechos:
El Acta Constitucional Nº 3
15.
La situación aludida en el párrafo anterior es parcialmente modificada
a través de la promulgación del Acta Constitucional Nº 3 que consolida en un
solo dispositivo los derechos y deberes constitucionales.
16.
Esta Acta Constitucional parte de la concepción fundamental que los
derechos de la persona humana son anteriores a los derechos del Estado, por lo
cual la protección y garantía de esos derechos “constituyen necesariamente
el fundamento esencial de toda organización estatal”.
17.
La enumeración de los derechos individuales es muy similar a la
contenida en la Constitución de 1925. Existen,
sin embargo, algunas diferencias. De
manera novedosa este dispositivo incluye el derecho a la salud y el derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminación.
18.
El Acta Constitucional Nº 3 también incorpora como novedad un conjunto
de “deberes constitucionales”, entre ellos el deber de “contribuir a
preservar la seguridad nacional”, concepto cuyo contenido no se precisa y la
afirmación que el deber de “acatar las actas constitucionales, la Constitución
y las leyes, obliga a toda persona, institución o grupo, a obedecer las órdenes
que, dentro de sus atribuciones, impartan las autoridades constituidas”.
19.
Este instrumento normativo establece también los recursos de que pueden
valerse las personas para defender sus derechos:
el recurso de amparo o de habeas
corpus en lo referido a la libertad personal y el recurso de protección
respecto a los otros derechos. La
inclusión de este último constituye un positivo avance, pues el
mismo era desconocido en el sistema anterior de protección de los
derechos humanos.
c.
Limitaciones a los Derechos bajo los Estados de Excepción:
Del Decreto Ley Nº 5 al Acta Constitucional Nº 4
20.
En este período inicial que va de 1973 a 1981 se introducen profundas
modificaciones en lo que toca a los tipos de estados de excepción que pueden
declararse, a las modalidades que dicha declaración asume y a las facultades
que se conceden a los órganos respectivos cuando ellos rigen.
También se modifican en esta etapa las categorías de derechos cuya
vigencia puede suspenderse o restringirse bajo esos estados de excepción y la
forma en que operan las garantías de esos derechos en esas circunstancias.
21.
La primera modificación significativa es introducida el 12 de septiembre
de 1973, cuando se promulga el Decreto Ley Nº 5 que se establece:
Artículo
1º. Declárase interpretando el
Artículo 418 del Código de Justicia Militar, que el estado de sitio
decretado por conmoción interna, en las circunstancias que vive el país,
debe entenderse “estado o tiempo de guerra” para los efectos de la
aplicación de la penalidad de ese tiempo que establece el Código de Justicia
Militar y demás leyes penales y, en general, para todos los demás efectos de
dicha legislación.
Artículo
2º. Agrégase al Artículo 281 del
Código de Justicia Militar al siguiente inciso:
“cuando la seguridad de los atacados lo exigiere, podrán ser muertos
en el acto él o los hechores”.[1]
22.
Adicionalmente, el Artículo 3 del Decreto Ley Nº 5 modifica la Ley Nº
11.798 sobre Control de Armas con la finalidad de hacer más expeditivos los
juicios seguidos ante los tribunales militares, ampliar las figuras incluidas en
la misma y elevar las penalidades en ella contempladas, incluyendo la pena de
muerte. El Artículo 4 de este
Decreto Ley modifica la Ley Nº 12.927 sobre Seguridad interior del Estado
agregando nuevas figuras delictivas y elevando las penalidades, incluyendo también
la pena de muerte.
23.
Este instrumento modifica, como puede advertirse, la tipología existente
sobre estados de excepción. En
efecto, el Artículo 418 del Código de Justicia militar “interpretado” por
el Decreto Ley Nº 5 se refiere estrictamente acaso de guerra exterior; este
decreto ley, por tanto, concede categoría de tal a la conmoción interior y
afecta el orden normativo que regula los derechos reconocidos y sus limitaciones
bajo los estados de excepción.[2]
24.
Así, el Decreto Ley Nº 81 de 1973, por el cual se concedió al Gobierno
la facultad de expulsar del territorio nacional a “determinadas personas”,
afectó la vigencia del derecho de residencia basándose en la interpretación
del Artículo 418 del Código de Justicia Militar contenida en el Decreto Ley Nº
5 mencionado.
25.
Estas y otras restricciones a ciertos derechos resultantes de las medidas
adoptadas durante esta etapa inicial[3]
--incluidas acciones concretas de las autoridades encargadas de aplicar las
disposiciones sobre el estado de sitio—desbordaron los marcos de la Constitución
de 1925 que el Gobierno reconocía como vigente.
Ello dio lugar a que estas disposiciones fueran objetadas como
inconstitucionales y muchas acciones concretas denunciadas como delitos.
A fin de superar esta situación, se dictó el Decreto Ley Nº 228 de
1974, que en su Artículo 2 dispuso:
Artículo
2º. Decláranse ajustadas a
derecho las medidas adoptadas por las autoridades administrativas que significan
el ejercicio de la facultad del inciso tercero del Nº 17 del Artículo 72 de la
Constitución Política del Estado con anterioridad a este decreto ley.
26.
Como puede observarse, las amplias potestades asumidas por la Junta de
Gobierno le permitieron ajustar el derecho a las medidas adoptadas, salvando
formalmente las incongruencias legales que esas medidas habían generado.
Resulta obvio el negativo impacto de esta disposición sobre la
estabilidad y garantía de los derechos reconocidos.
27.
Una nueva modificación es introducida en el régimen de los estados de
excepción por el Decreto Ley Nº 527 de 1974, el cual estableció que el estado
de sitio debía ser declarado por decreto ley, es decir, como facultad del
Presidente, con acuerdo de la Junta de Gobierno.
Esta norma concedió a aquél poderes similares a los que contemplaba la
Constitución de 1925 y que se transcribieran más arriba.
28.
Las diversas normas dictadas respecto a los estados de excepción y que
se superponían con dispositivos anteriores al 11 de septiembre de 1973,
llevaron a dictar el 10 de septiembre de 1974 el Decreto Ley Nº 640 con el
objeto de sistematizar las disposiciones relativas a esos regímenes.
29.
Este Decreto Ley, sin embargo, además de sistematizar las normas
correspondientes, modificó la Constitución de 1925 en dos aspectos
importantes. En primer lugar,
diferenció cuatro tipos de regímenes de excepción:
estado de guerra externa o interna, estado de asamblea, estado de sitio y
facultades extraordinarias. Respecto
al estado de sitio, ratificó que el mismo debía ser declarado por decreto ley
y estableció su procedencia en caso de peligro de ataque exterior o de invasión
y en caso de conmoción interior de cualquier naturaleza.
30.
El Artículo 6 del Decreto Ley Nº 640 diferenció cuatro grados dentro
del estado de sitio: por situación de guerra interna o externa; en grado de
defensa interna cuando exista una situación de conmoción interior “provocada
por fuerzas rebeldes o sediciosas que se encuentran organizadas o por
organizarse, ya sea en forma abierta o en la clandestinidad”; en grado de
seguridad interior “cuando la conmoción sea provocada por fuerzas rebeldes o
sediciosas que no se encuentren organizadas”; y en grado de simple conmoción
interna “que procederá en los demás casos previstos en la legislación
vigente”.
31.
En segundo término, este Decreto Ley Nº 640 también modificó la
Constitución de 1925 en un aspecto de singular relevancia:
concedió jurisdicción a los tribunales militares en varias de las
situaciones previstas. Así, será
la justicia militar la que entienda cuando el estado de sitio haya sido
declarado en situación de guerra externa o interna o por conmoción interior en
grado de defensa interna; en este caso entrarán en funcionamiento los
tribunales militares de tiempo de guerra, con el consiguiente procedimiento y
penalidades previstos en el Código de Justicia Militar.
Cuando el estado de sitio sea declarado en grado de seguridad interior o
de simple conmoción interna, intervendrán los tribunales militares de tiempo
de paz. Aún así, sin embargo,
también en este caso entenderán los tribunales militares de tiempo de guerra
cuando se trate de la amplia gama de actividades contempladas en los Artículos
4º, 5º b y 6º, incisos c, d y e de la Ley 12.927
sobre Seguridad del Estado.[4]
32.
El 13 de septiembre de 1976 se dictó una nueva norma referida a la
restricción de derechos en los estados de excepción o emergencia:
el Acta Constitucional Nº 4. Este
dispositivo introdujo algunos elementos nuevos.
Así, establece cuatro categorías de estados de emergencia:
la situación de guerra externa o interna, la conmoción interior, la
subversión latente y la calamidad pública.
33.
Dispone este Acta Constitucional que se podrá declarar el estado de
asamblea en caso de guerra externa, el estado de sitio en situación de guerra
interna o de conmoción interior, el estado de defensa contra la subversión en
caso de subversión latente y el estado de catástrofe en el evento de calamidad
pública. La declaración de estos
estados de emergencia deberá ser decretada por el Presidente de la República
con acuerdo de la Junta de Gobierno; no se necesitará este acuerdo cuando se
trate de los estados de asamblea o de catástrofe.
Sólo el estado de asamblea puede ser indefinido; todos los otros tendrán
un plazo máximo de seis meses pero podrán ser prorrogados.
34.
El Acta Constitucional Nº 4 concedió al Presidente, cuando se hubiese
declarado el estado de sitio, la facultad de privar a los chilenos de su
nacionalidad cuando se presente la situación prevista por el Artículo 6,
inciso 4º de la Constitución de 1925, disposición incluida por la Junta de
Gobierno en ejercicio de la potestad constituyente.
35.
Según este instrumento, bajo el estado de sitio el Presidente también
estaba facultado para suspender o restringir el derecho a la libertad personal,
el derecho de reunión, el de libertad de opinión e información y el derecho
de asociación. Bajo ese estado, igualmente, en el caso de que existieren
fuerzas rebeldes, el Presidente podría restringir la libertad de trabajo,
imponer censura a la correspondencia y a las comunicaciones y disponer
requisiciones de bienes.
36.
La subversión latente es un concepto sólo incluido en esta Acta
Constitucional, ya que desaparece de la legislación posterior; este solo hecho
releva a la Comisión la necesidad de hacer observaciones respecto a la
pertinencia jurídica de tal concepto. Según
el Acta Constitucional Nº 4, el estado de defensa contra la subversión concedía
al Presidente de la República la facultad de restringir la libertad personal,
el derecho de informar y el derecho de reunión.
También lo facultaba para suspender el derecho a la libertad personal y
el derecho de reunión y restringir la libertad de opinión y el derecho de
asociación cuando “lo estimare indispensable para impedir la materialización
de la subversión” (Artículo 6). Igualmente concedía la opción de salir del
país a la persona afectada por arresto o relegación por un período mayor a
los seis meses; la opción, sin embargo, podría ser denegada.
37.
En lo que respecta a los recursos establecidos par tutelar la vigencia de
los derechos reconocidos, cabe señalar que el plazo durante el cual una persona
podía ser detenida sin dar aviso al juez competente, se amplió hasta diez días
en esta Acta Constitucional (Artículo 13).
Ella estableció, asimismo, que los recursos de protección y amparo “sólo
serán procedente en la medida que sean integralmente compatibles con las
disposiciones legales que rijan las referidas situaciones de emergencia” (Artículo
14).
38.
En esta etapa también se producen significativos cambios respecto al
estado de emergencia, cuya evolución exige una consideración detallada.
En efecto, ese estado de excepción se encontraba contemplado
originalmente en la Ley de Seguridad del Estado de 1958, cuyo Artículo 31
disponía:
En
caso de guerra, de ataque exterior o de invasión, el Presidente de la República
podrá declarar todo o parte del territorio nacional en estado de emergencia,
sea que el ataque o invasión se haya producido o existan motivos para pensar
que se producirá.
39.
El estado de emergencia, por tanto, sólo procedía en caso de agresión
externa según el texto original. Posteriormente,
un segundo inciso fue agregado a ese artículo por la Ley Nº 13.959 del 4 de
julio de 1960. Según esta adición,
“En caso de calamidad pública, el Presidente de la República podrá declarar
en estado de emergencia la zona afectada, hasta por el plazo de seis meses, por
una sola vez”.
40.
El origen de esta disposición se encuentra en la necesidad que se
advirtió en 1960, luego de un desvastador terremoto, de dotar al Presidente de
mecanismos que permitieran afrontar con prontitud ese tipo de situaciones.
En el curso de la discusión legislativa, se dejó constancia que por
“calamidad pública” debía entenderse solamente las catástrofes naturales.[5]
41.
El Decreto Ley Nº 4 del 18 de septiembre de 1973, considerando que el país
se encontraba en la situación de calamidad pública prevista por la disposición
presentada, declaró en estado de emergencia la totalidad de provincias y
departamentos del país y designó jefes de las mismas a oficiales de las
Fuerzas Armadas, con las atribuciones que les confería el Artículo 34 de la
Ley de Seguridad del Estado:
a.
Asumir el mando de las fuerzas militares, navales, aéreas, de
Carabineros y otras que se encuentren o lleguen a la zona de emergencia; b. Dictar medidas para mantener
el secreto sobre existencia o construcción de obras militares; c.
Prohibir la divulgación de noticias de carácter
militar, estableciendo la censura de prensa, telegráfica y radiotelegráfica
que estime necesaria; d. Reprimir
la propaganda antipatriótica que se haga por
medio de la prensa, radios, cines, teatros o por cualquier otro medio; e.
Reglamentar el porte, uso y existencia de armas y explosivos en poder de
la población civil; f. Controlar
la entrada y salida de la zona de emergencia y el tránsito en ella y someter a
la vigilancia de la autoridad a las personas que se consideren peligrosas; g.
Hacer uso de los locales y medios de movilización pertenecientes a
instituciones fiscales, semifiscales, de administración autónoma, de empresas
del Estado, municipales o particulares que estime necesarios, y por el tiempo
que sea indispensable; h. Disponer
la evacuación total o parcial de los barrios, poblaciones o zonas que estime
necesario para la defensa de la población civil y para el mejor éxito de las
operaciones militares dentro de su jurisdicción; i.
Dictar medidas para la protección de obras de arte y de servicios de
utilidad pública; j. Dictar las órdenes
necesarias para la requisición, almacenaje y distribución de todos aquellos
artículos necesarios para el auxilio de la población civil o de utilidad
militar; k. Controlar la entrada o
salida de la zona de emergencia de elementos de subsistencia, combustible y
material de guerra; L. Disponer la
declaración de stock de elementos de utilidad militar existentes en la zona;
LL. Publicar bandos en los cuales
se reglamenten los servicios a su cargo y las normas a que debe ceñirse la
población civil; m. Impartir todas
las órdenes o instrucciones que estime necesarias para el mantenimiento de
orden interno dentro de la zona; n. Suspender
la impresión, distribución y venta, hasta por seis ediciones, de diarios,
revistas, folletos e impresos en general, y las transmisiones, hasta por seis días,
de las radiodifusoras, canales de televisión o de cualquier otro medio análogo
de información que emitan opiniones, noticias o comunicaciones tendientes a
crear alarma o disgusto en la población, desfiguren la verdadera dimensión de
los hechos, sean manifiestamente falsas o contravengan las instrucciones que se
les impartieren por razones de orden interno, de conformidad a la letra
precedente. En casos de reiteración,
podrá disponer la intervención y censura de los respectivos medios de
comunicaciones, de sus talleres e instalaciones.[6]
42.
Posteriormente, el Decreto Ley Nº 1.281, publicado en el diario Oficial
del 11 de diciembre de 1975, permite la prórroga del estado de emergencia, al
eliminar del inciso 2º del Artículo 31 la frase “por una sola vez”.
43.
El Decreto Ley Nº 1.877, dictado en ejercicio de la potestad
constituyente de la Junta de Gobierno y publicado el 13 de agosto de 1977
dispuso que: “Por la declaración
del estado de emergencia que regula la ley de Seguridad del Estado, el
Presidente de la República tendrá la facultad de arrestar a personas hasta por
el plazo de cinco días en sus propias casas o en lugares que no sean cárceles”.
El Presidente tendrá también las facultades contempladas en los
Decretos Leyes Nos. 81, 198 y 1.009, es decir, expulsión o abandono del país,
restricción de las actividades sindicales y detención preventiva hasta por
cinco días por organismos de seguridad.
44.
El Decreto Ley Nº 3.168, publicado en el Diario Oficial del 6 de febrero
de 1980, autorizó al Presidente de la República para disponer, durante el
estado de emergencia, la permanencia obligada de cualquier persona en una
determinada localidad del territorio nacional por un plazo máximo de 90 días.
También dispuso que el decreto respectivo puede ser firmado por el
Ministerio del Interior “por orden del Presidente de la República”.
45.
El Decreto Ley Nº 3.451, del 17 de julio de 1980, determinó que el
plazo de arresto contemplado en el Decreto ley Nº 1.877 podría prolongarse
hasta 20 días “cuando se investiguen delitos contra la Seguridad del Estado
de los cuales resultare la muerte, lesiones o secuestro de personas”, sin
exigir vinculación entre la actividad del arrestado y los resultados de muerte,
lesiones o secuestro.
46.
Cabe señalar que las sucesivas modificaciones introducidas a este estado
de excepción con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1980, lo
convirtieron en una institución que afecta los derechos individuales de una
manera mucho más drástica que el estado de sitio reglamentado por la
Constitución de 1925; es por ello que éste apareció hasta cierto punto
superfluo durante el período previo a la promulgación de la Constitución de
1980, por lo cual no fue renovado, dejándose en vigencia sólo el estado de
emergencia.
47.
Puede observarse que, a lo largo de esta etapa inicial, los dispositivos
promulgados implicaron tanto una significativa ampliación de los derechos
afectados bajo la vigencia de los estados de excepción como un claro
debilitamiento de las garantías y recursos necesarios para protegerlos.
También en esta etapa se produjo una marcada concentración de
facultades en el Presidente de la República y una acentuada expansión de la
jurisdicción militar. Los poderes
asumidos por la Junta de Gobierno, por su parte, le permitieron introducir a su
arbitrio todas las modificaciones que estimaron necesarias a fin de alcanzar los
objetivos propuestos, por lo cual el reconocimiento de los derechos básicos de
las personas quedó subordinado a la voluntad política de esa Junta de
Gobierno.
D.
LA CONSTITUCIÓN DE 1980
a.
Los Derechos Reconocidos
48.
La irregular situación jurídica según la cual los derechos reconocidos
y sus correspondientes garantías se encontraban subordinados al poder político,
buscó ser superada a través de la promulgación de una nueva constitución.
Se trataba de establecer así un ordenamiento jurídico originado en la
voluntad popular, como instancia superior a la Junta de Gobierno. Elaborada la Constitución, ella fue sometida a plebiscito en
1980 y entró en vigencia el 11 de marzo de 1981, como ya fuera señalado en el
Capítulo I de este Informe.
49.
La Constitución de 1980 se basa en los derechos reconocidos por la
constitución de 1925 y más directamente en el Acta Constitucional Nº 3, a la
cual perfecciona. Esta Constitución parte también de la concepción
fundamental de que “El Estado está al servicio de la persona humana” (Artículo
1º) de lo cual debe deducirse que los derechos de ésta son superiores a los de
aquél.
50.
El Capítulo III de la constitución aborda la consideración de los
derechos y deberes constitucionales. Su
Artículo 19 enumera en 25 incisos esos derechos; los Artículos 10 a 18, por su
parte, se referían a la nacionalidad y la ciudadanía.
51.
El inciso 1º del Artículo 19 reconoce el derecho a la vida y a la
integridad física y psíquica. En
función de ello, protege la vida del que está aún por nacer y prohibe la
aplicación de apremios ilegítimos a los detenidos.
Respecto a la pena de muerte, ella es mantenida cuando se establece por
“ley aprobada por quórum calificado”.
La Constitución de 1980, en este sentido, no recoge las modernas
corrientes jurídicas que tienden a erradicar la pena capital.
Los alcances de est disposición ante situaciones específicas serán
considerados en detalle en el capítulo referente al derecho a la vida.
52.
El inciso 2º del Artículo 19 consagra el derecho a la igualdad ante la
ley y el inciso 3º el derecho al debido proceso.
Con relación a este último, la Constitución reconoce el derecho a la
defensa del acusado y establece que su ejercicio no podrá ser impedido,
restringido o perturbado. Integra
también la presunción de inocencia y el principio de irretroactividad de las
leyes, salvo en el caso de aquellas más favorables que el tribunal competente
es el establecido por ley anterior al hecho de la causa, encargando al
legislador de establecer las garantías de un “racional y justo
procedimiento”. Asimismo reconoce
el principio de que no existe delito sin ley previa que lo defina.
53.
El inciso 4º del Artículo 19reconoce el respeto a protección a la vida
pública y privada y a la honra de la persona de su familia.
En relación con ello, regula las acciones a que dará lugar la vulneración
de ese derecho a través de medios de comunicación.
El inciso 5º de este artículo consagra la inviolabilidad del hogar y de
“toda forma de comunicación privada”, estipulando que el allanamiento de
aquél y la intercepción de ésta deberán ajustarse a lo prescripto por la
ley.
54.
La libertad de conciencia y culto es reconocida en el inciso 6º del Artículo
19, con la limitación usual de la moral, las buenas costumbres y el orden público. En lo referente a la libertad personal y seguridad
individual, el inciso 7º reconoce el derecho de residencia y tránsito y
establece un conjunto de garantías, acordes con lo generalmente prescrito por
el derecho internacional, en lo concerniente a las formas en que deben
realizarse los arrestos y cumplir con las detenciones.
Sólo cabe la salvedad, a este respecto, de la ampliación hasta diez días
del arresto sin ser puesto a disposición de juez competente cuando se
investiguen hecho de carácter terrorista.
También debe resaltarse que el literal g de este inciso 7º
permite la confiscación de bienes cuando se trate de “asociaciones ilícitas”,
lo cual, como principio general, estaba prohibido por la Constitución de 1925.
55.
Los incisos 8º y 9º incluyen como novedad positiva el reconocimiento
del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminanción y el derecho a
la salud, respectivamente. El
derecho a la educación, consagrado en el inciso 10º, es complementado con el
reconocimiento del derecho a la libertad de enseñanza en el inciso 11º.
En lo que concierne a la libertad de expresión, consagrada en el Artículo
19 inciso 12º, la norma constitucional señala que deberá establecerse un
sistema de censura “para la exhibición y publicidad de la producción
cinematográfica”.
56.
El inciso 13º del Artículo 19 reconoce el derecho de reunión y el
inciso 14º el derecho de petición. El
Inciso 15º, por su parte, consagra el derecho de asociación, con la prohibición
de constituir asociaciones “contrarias a la moral, al orden público y a la
seguridad del Estado”. Este
inciso se ocupa también de los partidos políticos respecto a los cuales
establece que ellos “no podrán intervenir en actividades ajenas a las que le
son propias”, sin especificar cuales son éstas.
57.
El inciso 16º consagra el derecho al trabajo en el marco de la libertad
de contratación y elección del mismo. Este
inciso reconoce la negociación colectiva como derecho de los trabajadores,
excepto cuando una ley expresamente la prohiba.
Reconoce también el derecho a la huelga, de manera indirecta, al indicar
taxativamente las situaciones en que no será procedente la paralización de
labores.
58.
El inciso 17º reconoce el derecho a la admisión a todas las funciones y
empleos públicos “sin otros requisitos que los que impongan la Constitución
y las leyes”. El inciso 18º
consagra el derecho a la seguridad social, concediendo al Estado una labor de
supervigilancia del ejercicio de este derecho.
59.
El inciso 19º reconoce el derecho a la libre sindicalización,
estableciendo que las “organizaciones sindicales y sus dirigentes no podrán
intervenir en actividades político partidistas”.
60.
El inciso 20º de este Artículo 19, por su parte, establece el derecho a
la igual repartición de las cargas tributarias, mientras el inciso 21º
reconoce el derecho a realizar cualquier actividad económica siempre que la
misma no sea “contraria a la moral, al orden público o a la seguridad
nacional”. El inciso 22º
establece la “no-discriminación arbitraria en el trato que deben dar el
Estado y sus organismos en materia económica”.
Los incisos 23º y 24º consagran el derecho a la propiedad y sus
diversas limitaciones, mientras el inciso 25º se ocupa de la propiedad artística,
intelectual e industrial.
b.
Las Garantías a la vigencia de los Derechos
61.
La Constitución de 1980, al igual que el Acta Constitucional Nº 3,
instituye los mismos recursos para garantizar la vigencia de los derechos
reconocidos: el recurso de amparo o
º 3, instituye los mismos recursos para garantizar la vigencia de los derechos
reconocidos: el recurso de amparo o habeas
corpus en lo concerniente a la libertad e integridad personal y el recurso
de protección para todos los otros derechos.
La procedencia de ambos recursos, sin embargo, resulta afectada cuando se
encuentran vigentes los estados de excepción, por lo cual será tratada dentro
de la sección siguiente.
c.
Las Restricciones a los Derechos
62.
Las restricciones a la vigencia de los derechos de la persona humana en
la Constitución de 1980 pueden ser divididas en tres categorías:
aquellas establecidas de manera genérica por el texto constitucional,
las incluidas como parte de la misma norma que reconoce el derecho cuyo
ejercicio es restringido y las derivadas de la vigencia de los estados de
excepción. Teniendo en cuenta los
límites asignados a este capítulo, en el mismo se abordarán a continuación
aquellas limitaciones genéricas incluidas en la Constitución y las derivadas
de la vigencia de los estados de excepción.
Las limitaciones a los derechos específicos serán materia de los capítulos
respectivos.
i.
Limitaciones genéricas
63.
En lo que concierne a las limitaciones genérica incorporadas al texto
constitucional, cabe señalar, en primer lugar, que diversos derechos
reconocidos en el mismo incluyen la restricción usual en función de la moral,
las buenas costumbres y el orden público.
Tal es el caso del derecho a la libertad de conciencia y culto reconocida
en el Artículo 19, inciso 6º. Resulta
sin embargo necesario destacar la inclusión de un nuevo concepto limitativo de
los derechos reconocidos en la Constitución:
el de seguridad nacional.
64.
La seguridad nacional como única justificación de restricciones de
derechos es empleada en el inciso 24º del Artículo 19 con referencia al
derecho de propiedad. En otras oportunidades ella es empleada en conjunto con la
moral y el orden público como es el caso de la libertad de enseñanza (inciso
11º); en el caso del derecho a la libertad de asociación se emplea la expresión
“seguridad del Estado”, en conjunto con la moral y el orden público (inciso
15º); como restricción al derecho a la huelga, el concepto de seguridad
nacional es utilizado juntamente con otras causales derivadas de los efectos
negativos para la sociedad o para el funcionamiento del aparato estatal que
pueden derivarse de la paralización de labores (incido 16º); por fin, este
concepto también restringe el derecho a desarrollar actividades económicas, en
conjunto con la moral y el orden público (inciso 21º).
Adicionalmente, el Artículo 1 de la Constitución asigna al Estado el
deber de resguardar la seguridad nacional y el Artículo 22 impone el deber de
todos los chilenos de defender esa seguridad nacional.
65.
Cabe señalar que, en el ámbito jurídico, este concepto de seguridad
nacional está imprecisamente definido y sus alcances ante situaciones prácticas
no se encuentran perfilados con nitidez. Dicho
concepto, por otra parte, se encuentra en la actualidad fuertemente impregnado
de connotaciones ideológicas; la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA),
por ejemplo, fue creada con el objeto de reunir información que permitiera
“la adopción de medidas que procuren el resguardo de la seguridad
nacional”. Es por estas razones que resulta claramente negativo
restringir la vigencia de cinco derechos, al más alto nivel normativo, en función
de un concepto que adolece de impresición jurídica.
66.
Una restricción genérica incorporada al texto constitucional es la
establecida por el Artículo 8 de esa Carta al declarar ilícito “propagar
doctrinas que atenten contra la familia, propugnen la violencia o una concepción
de la sociedad, del Estado o del orden jurídico de carácter totalitario o
fundada en la lucha de clases”. Sin
perjuicio del análisis detallado que se realizará de esta disposición en el
capítulo referido a los derechos políticos, cabe señalar que esta disposición
establece una discriminación fundada en creencias políticas, ya que lo que el
constituyente chileno ha proscrito no son los actos de violencia—como legítimamente
podría haberlo hecho—sino la mera propagación de doctrinas, las que llegan a
incluir conceptos tan vagos y generales como el de “que atenten contra la
familia” lo cual podría llegar a comprender, como lo ha señalado un jurista
chileno “a quienes abogaran por una reforma en el régimen de propiedad
conyugal, o por la igualdad de derechos de los hijos legítimos con los ilegítimos,
o por una penalidad menos severa para el aborto, o por una reglamentación del
divorcio vincular”.[7]
67.
Otras restricciones genéricas incorporadas al texto constitucional se
refieren a las actividades que ciertos grupos pueden cumplir en el ejercicio de
sus derechos. Así, el inciso 15º
del Artículo 19 dispone que “Los partidos políticos no podrán intervenir en
actividades ajenas a las que le son propias”, sin precisar cuáles son éstas;
el inciso 19º prohibe la intervención de las organizaciones sindicales y sus
dirigentes en actividades “político partidistas”.
El Artículo 23, por su parte, dispone:
Los
grupos intermedios de la comunidad y sus dirigentes que hagan
mal uso de la autonomía que la Constitución les reconoce, interviniendo
indebidamente en actividades ajenas a sus fines específicos, serán sancionados
en conformidad a la ley. El cargo de dirigente gremial será incompatible con la
militancia en un partido político.
La
ley establecerá las sanciones que corresponda aplicar a los dirigentes
gremiales que intervengan en actividades político partidistas y a los
dirigentes de los partidos políticos que interfieran en el funcionamiento de
las organizaciones gremiales y demás grupos intermedios que la propia ley señale.
68.
El texto constitucional transcrito no define lo que debe entenderse como
“mal uso” de la autonomía que se reconoce a esos grupos.
Impone, además, una tan amplia restricción a las actividades de las
organizaciones y dirigentes sindicales que importa una seria vulneración al
ejercicio de los derechos políticos.
69.
Vinculada de manera directa con las restricciones de que pueden ser
objeto los derechos reconocidos por la Constitución, es la norma contenida en
el inciso 26º del Artículo 19 que establece:
La
seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución
regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las
limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en
su esencia, ni imponer condiciones, atributos o requisitos que impidan su libre
ejercicio.
Se exceptúan las normas relativas a los estados de
excepción constitucional y demás que la propia Constitución contempla.
70.
La disposición transcrita, como puede advertirse, instituye la
posibilidad de que los derechos reconocidos puedan ser “afectados en su
esencia” por las normas relativas los estados de excepción constitucional.
Se trata de una norma de carácter genérico que es altamente
cuestionable pues en los hechos subordina la normativa referente a los derechos
de la persona humana a las disposiciones establecidas en el marco de los estados
de excepción. Debe recordarse, además, que el poder constituyente continúa
dentro de las atribuciones de la Junta de Gobierno, lo cual contribuye a ampliar
la inseguridad jurídica que esta norma provoca.
La dimensión de las restricciones a los derechos consagrados cuando
rigen los estados de excepción constitucional permitirán evaluar los alcances
de este dispositivo. Su presentación es materia del punto que se aborda
seguidamente.
ii.
Limitaciones bajo los estados de excepción
71.
En lo que se refiere a los estados de excepción, la Constitución de
1980 impone una nueva modificación al régimen que los regula.
En ella es necesario distinguir los artículos incorporados al texto
permanente de las disposiciones transitorias que regirán hasta el 11 de marzo
de 1989. Los Artículos 39 al 41
del texto permanente regulan los estados de excepción constitucional; la 24º
disposición transitoria concede facultades extraordinarias al Presidente de la
República.
72.
El Artículo 39 establece cuatro situaciones de excepción:
guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública. El Artículo 40 regula los distintos estados que pueden ser
declarados en cada situación excepcional.
En caso de guerra externa, el Presidente podrá declarar el estado de
asamblea, para lo cual deberá contar con el acuerdo de la Junta de Gobierno.
Cuando se produzca la situación de guerra interna o conmoción interior
podrá declarar el estado de sitio, también con acuerdo de la Junta de Gobierno
y por el plazo de noventa días renovable.
Cuando se produzcan graves alteraciones del orden público o daño o
peligro para la seguridad nacional, sea por causas internas o externas, el
Presidente podrá declarar por sí mismo el estado de emergencia, también por
noventa días renovables. En caso
de calamidad pública, el Presidente podrá declarar, también por sí mismo, el
estado de catástrofe. La declaración
de los mencionados estados de excepción por el Presidente se encuentra regulada
por lo dispuesto en la 15º disposición transitoria de la Constitución.
73.
A los fines del presente Informe sólo resulta pertinente referirse a las
restricciones de derechos bajo los estados de sitio y de emergencia.
El Artículo 41 inciso 2º de la Constitución de 1980 establece las
facultades concedidas al Presidente de la República bajo el estado de sitio. Con respecto al Acta Constitucional Nº 4 que se presentara
anteriormente, cabe señalar las siguientes diferencias:
se elimina la facultad del Presidente de privar la nacionalidad, lo cual
constituye un hecho positivo; se incluyen, sin embargo, nuevas facultades en
referencia al traslado de las personas de un punto a otro del territorio
nacional y a su expulsión de éste, a la prohibición de ingreso o salida del
país a determinadas personas y a la restricción a la libertad de tránsito.
74.
Estas nuevas facultades del Presidente de la república vienen así a
sumarse a las que ya poseía y que se mantienen:
arrestar a las personas; suspender o restringir el derecho de reunión,
la libertad de información y de opinión; restringir el derecho de asociación
y sindicación e imponer censura a la correspondencia y a las comunicaciones.
Tal como puede observarse, se trata de una significativa ampliación de
las facultades del Presidente bajo el estado de sitio, con la correspondiente
restricción del campo de los derechos individuales.
75.
En lo tocante al estado de emergencia, dispone el inciso 4º del Artículo
41 que las facultades concedidas al Presidente de la República serán las
mismas que las que corresponden bajo el estado de sitio “con excepción del
arresto de las personas, de su traslado de un punto a otro del territorio, de la
expulsión del país y de la restricción del ejercicio de los derechos de
asociación y de sindicación. En
cuanto a la libertad de información y de opinión, sólo podrán
restringirse”.
76.
Respecto a la duración de las medidas adoptadas bajo los regímenes de
excepción, el inciso 7º del Artículo 41 dispone que aquéllas que no tengan
duración determinada se prolongarán mientras rige el estado bajo cuya vigencia
se adoptaron, a excepción de las medidas de expulsión del país y de prohibición
de ingreso al mismo que seguirán vigentes hasta tanto la autoridad que las
dispuso las deje expresamente sin efecto.
77.
En lo que respecta a las garantías de la vigencia de los derechos
reconocidos, dispone el inciso 3º del Artículo 41 que durante el estado de
sitio no procederá el recurso de amparo o habeas
corpus. En ningún estado de excepción procederá el recurso de
protección cuando se refiera a derechos cuya restricción o suspensión procede
de acuerdo a las disposiciones constitucionales.
Esta norma establece, además, que “los tribunales de justicia no podrán,
en caso alguno, entrar a calificar los fundamentos de hecho de las medidas que
haya adoptado la autoridad en el ejercicio de sus facultades”.
Esta última disposición determina, en los hechos, que los individuos
quedan en total estado de indefensión ante las medidas adoptadas por el poder
político. Cabe señalar,
adicionalmente, que el Artículo 40, inciso 5º faculta al Presidente de la República
a “decretar simultáneamente dos o más estados de excepción si concurren las
causales” que los permiten.
78.
Las normas expuestas, incorporadas al texto permanente de la Constitución,
son complementadas por la 24º disposición transitoria que regirá hasta 1989.[8]
Este dispositivo ha estado vigente de manera ininterrumpida desde el 11
de marzo de 1981, lo cual exige una consideración detenida.
Esta disposición establece que cuando “se produjeren actos de
violencia destinados a alterar el orden público o hubiere peligro de perturbación
de la paz interior”, el Presidente de la República así lo declarará y tendrá,
por seis meses renovables, las siguientes facultades:
a.
Arrestar a personas hasta por el plazo de cinco días, en sus propias
casas o en lugares que no sean cárceles. Si
se produjeren actos terroristas de graves consecuencias, dicho plazo podrá
extenderlo hasta por quince días más;
b.
Restringir el derecho de reunión y la libertad de información, esta última
sólo en cuanto a la fundación, edición o circulación de nuevas
publicaciones;
c.
Prohibir el ingreso al territorio nacional o expulsar de él a los que
propaguen las doctrinas a que alude el Artículo 8º de la Constitución, a los
que estén sindicados o tengan reputación de ser activistas de tales doctrinas
y a los que realicen actos contrarios a los intereses de Chile o constituyan un
peligro para la paz interior, y
d.
Disponer la permanencia de determinadas personas en una localidad urbana
del territorio nacional hasta por un plazo no superior a tres meses.
Las
facultades contempladas en est disposición las ejercerá el Presidente de la
República, mediante decreto supremo firmado por el Ministro del Interior, bajo
la fórmula “Por orden del Presidente de la República”.
Las medidas que se adopten en virtud de esta disposición no serán
susceptibles de recurso alguno, salvo el de reconsideración ante la autoridad
que las dispuso.
79.
La 24º disposición transitoria, como las normas que en general regulan
los estados de excepción, es una manifestación del ejercicio de potestades de
carácter discrecional. Esta discrecionalidad exige, por su propia naturaleza,
un marco preciso de limitaciones jurídicas e institucionales a fin de prevenir
que su ejercicio rebase el ámbito que le es propio y se ubique en el campo
antijurídico de la arbitrariedad. La
formalización jurídica de las situaciones sociales que originen el ejercicio
del poder discrecional, las facultades consideradas en relación de los derechos
afectados y las limitaciones impuestas al ejercicio de esas facultades son los
elementos que deben tenerse en cuenta para efectuar una correcta evaluación de
esta 24º disposición transitoria.
80.
En relación con las situaciones que originen el ejercicio del poder
discrecional que esta disposición transitoria contempla, ella establece su
procedencia cuando “se produjeren actos de violencia destinados a alterar el
orden público o hubiere peligro de perturbación de la paz interior”.
Cabe señalar al respecto, que se trata de una formalización
extremadamente amplia. En el caso
de la perturbación de la paz interior, no se requiere que ella se haya
producido sino que exista el simple peligro de que ella ocurra.
Tampoco es necesario que se haya producido la alteración del orden público
sino que los actos de violencia estuvieran “destinados” a provocarla.
81.
Esta comprensiva formalización jurídica es la que sirve de base para la
adopción de medidas que afectan a numerosos derechos individuales.
Así, se puede arrestar a las personas por cinco días y hasta por veinte
cuando se hubiesen producido “actos terroristas de graves consecuencias”,
con serio impacto en el derecho a la libertad personal, al debido proceso y que
pone en serio riesgo aún el derecho a la integridad personal; se puede también
restringir el derecho de reunión y el de información; suspender
indefinidamente el derecho de residencia y tránsito a personas categorizadas de
acuerdo a un criterio extremadamente amplio—” …a los que estén sindicados
o tengan reputación de ser activistas …”--; y, por último, se faculta a
relegar personas a localidades urbanas de cualquier parte del territorio
nacional por noventa días. Como
puede advertirse, se trata de facultades de una amplitud que carece de
antecedentes en el sistema constitucional chileno previo al 11 de septiembre de
1973.
82.
Las limitaciones impuestas al ejercicio de estas facultades, por otra
parte, son prácticamente inexistentes más allá de lo contemplado en el propio
texto. Las facultades son del
resorte exclusivo del Presidente de la República en quien radica, además, la
facultad de adjudicárselas por simple declaración de que la situación
existente lo amerita. No se exige
acuerdo de la Junta de Gobierno ni necesidad de exponer los fundamentos de hecho
en que se basa la declaración de este estado de excepción.
El ejercicio de esas facultades se realiza a través de decreto supremo
del Ministro del Interior. La
limitación temporal de seis meses incorporada al texto es irrelevante pues la
medida es renovable indefinidamente.
83.
La carencia de limitaciones se pone de
manifiesto al prescribir que “Las medidas que se adopten en virtud de
esta disposición no serán susceptibles de recurso alguno, salvo el de
reconsideración ante la autoridad que lo dispuso”” Las medidas que pueden ser adoptadas por el Presidente
configuran, en la mayoría de los
casos, verdaderas sanciones aplicadas sin proceso de ninguna naturaleza y ante
las cuales el afectado carece de recurso alguno, salvo el de reconsiderción que
se convierte, así, en una simple solicitud de gracia.
84.
La amplitud de los derechos humanos afectados por la 24º disposición
transitoria, la ausencia de controles respecto al ejercicio de las facultades
que ella concede al Presidente, la carencia de recursos de los afectados y la
inexistencia práctica de requerimientos vinculados a la formalización legal de
las situaciones en que ella puede ser aplicada, son todas consideraciones que
llevan a la Comisión a estimar que esa disposición transitoria vulnera
gravemente el ordenamiento internacional en materia de protección de los
derechos humanos.
85.
La evolución descrita en lo que concierne a los estados de excepción en
Chile desde el pronunciamiento militar del 11 de septiembre de 1973, permite señalar
dos tendencias fundamentales: la
primera es la sostenida ampliación de las facultades del Estado que implica,
como contrapartida, la restricción de los derechos humanos y el debilitamiento
de los recursos instituidos para cautelarlos; la segunda es la progresiva
concentración de esas facultades en el Presidente de la República.
86.
En lo que hace a las restricciones de los derechos humanos ante al
aumento de las facultades del Estado, cabe señalar que el derecho a la vida se
ve afectado por la significativa ampliación de la jurisdicción de los
tribunales militares bajo la vigencia de los estados de excepción, con la
consiguiente posibilidad de aplicar la pena de muerte.
El derecho a la libertad personal ha sido restringido por los sucesivos
incrementos en los plazos durante los cuales una persona puede permanecer
detenida sin ser puesta a disposición de juez competente; el derecho al debido
proceso también sufre como efecto combinado de ambas situaciones.
También el derecho a la integridad personal se ve amenazado, tanto por
los prolongados períodos de privación de la libertad, como por la carencia de
recursos que le permitan garantizarla; esta situación también vulnera el
derecho a la justicia, sustrayendo de la jurisdicción ordinaria un conjunto de
facultades privativas del Poder Judicial en un Estado Derecho.
La libertad de expresión, opinión e información queda severamente
comprometida, al igual que los derechos de asociación y de reunión.
El derecho de residencia y tránsito sufre una suspensión de carácter
indefinido.
87.
La segunda tendencia es la referente a la progresiva concentración de
esas amplias facultades en el Presidente de la República.
De la comparación entre las atribuciones de éste en el sistema de la
Constitución de 1925 con las que le asigna la Constitución de 1980, surge que
el Presidente puede declarar por sí mismo el estado de emergencia y asumir las
facultades que le concede la 24º disposición transitoria; puede declarar,
asimismo, el estado de sitio, con acuerdo de la Junta de Gobierno.
En el ejercicio de sus potestades bajo los estados de excepción, el
Presidente puede aplicar verdaderas sanciones sin proceso ni fundamentación
alguna; tampoco debe dar razones sobre los fundamentos de hecho en que basa sus
medidas que, por otra parte, sólo él puede reconsiderar.
E. CHILE Y EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO INTERNACIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
88.
Chile es miembro fundador de Naciones Unidas y de la Organización de los
Estados Americanos. En lo que
respecta a Naciones Unidas, Chile, además de haber contribuido a la adopción
de la Declaración Universal de Derechos Humanos, es parte de los Pactos
Internacionales de 1966, tanto de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, como del de los Derechos Civiles y Políticos.
Chile ratificó dichos pactos el 10 de febrero de 1972 y promulgó como
ley de la República el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos por
medio del Decreto Nº 778 del 30 de noviembre de 1976.
Sin embargo, el Gobierno se ha negado a publicarlo en el Diario Oficial,
lo cual ha posibilitado que la Corte Suprema interprete que, debido a esa omisión,
dicho Pacto no puede ser invocado como derecho vigente en Chile.
Cabe señalar al respecto que, de acuerdo a la doctrina prevaleciente en
ese país, no se requeriría la publicación de la ley si ella ha sido
debidamente promulgada.[9]
89.
También, en el ámbito mundial, Chile es Estado Parte inter
alia de los siguientes otros tratados sobre derechos humanos:
Convención para la Prevención y la Sanción del delito de Genocidio de
1948; Convención sobre el Estatuto del Refugiado de 1951 y de su Protocolo de
1967; Convención relativa a la Lucha contra la Discriminación en la Esfera de
la Enseñanza de 1960; Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial de 1965; Convención Internacional sobre la
Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid de 1973.
También Chile es parte de los cuatro convenios de Ginebra de 1949 sobre
Derecho Internacional Humanitario, así como de numerosos convenios celebrados
dentro del marco de la Organización Internacional del Trabajo y de varios
instrumentos, tanto de Naciones Unidas como del sistema interamericano, que
tienden a proteger los derechos de la mujer.
90.
En el ámbito regional, en cambio, Chile aún no ha ratificado la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, la que sí firmó al término de
la Conferencia Especializada de San José de Costa Rica en 1969. El único tratado del sistema interamericano vigente para
Chile en materia de derechos humanos es la Convención de Asilo Político de
Montevideo de 1933.
91.
No obstante lo anterior, y en su carácter de Estado miembro de la
Organización de los Estados Americanos, Chile se encuentra vinculado por la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, instrumento
que tanto el antiguo como el actual Estatuto de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos consideran derecho aplicable para los Estados Miembros de la
Organización.[10]
92.
El examen de las normas contenidas en los instrumentos internacionales
que vinculan a Chile, especialmente de la Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre, será realizada en los capítulos de este Informe que
tratan sobre cada derecho en particular. Procede
por ello referirse, en este acápite, a las limitaciones que pueden ser
impuestas a la vigencia de ciertos derechos bajo los estados de excepción, lo
cual es contemplado en los instrumentos internacionales si con ello se asegura
el reconocimiento y el respeto de los derechos de las demás personas y si esas
limitaciones se establecen teniendo en cuenta las exigencias de la moral, del
orden público y del bienestar general en una sociedad democrática.[11]
93.
En efecto, el derecho internacional—tal como se encuentra formalizado
en los Artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,[12]
del cual Chile es parte, y 27 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos,[13] que recoge la doctrina más recibida en la
materia—ha impuesto una serie de requisitos y exigencias para que un Estado
pueda limitar el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos
internacionalmente. Estas
exigencias, en general, tienden a destacar el carácter excepcional y temporal
que revisten la suspensión de las garantías individuales.
94.
En primer lugar, la suspensión de los derechos debe obedecer a
situaciones extremadamente graves. El
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos alude a “situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación”.
La Convención Americana, por su parte, se refiere a casos “de guerra,
de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o
seguridad del Estado”. Ello no es
el caso en diversas situaciones en las cuales la Constitución chilena de 1980
autoriza la suspensión o restricción de ciertos derechos.
95.
En efecto, según se viera en la sección precedente de este Capítulo,
la 24º disposición transitoria no exige que exista una efectiva perturbación
de la paz interior sino que sólo exista el peligro de que ello ocurra.
Tampoco requiere que se haya producido en la práctica una alteración
del orden público como resultado de actos de violencia sino que los actos de
violencia que acaecieran estuviesen destinados a provocar esa alteración.
96.
El alcance de la conmoción interior como causal de la declaración del
estado de sitio—Artículo 40 de la Constitución—sólo puede ser evaluado
por el Presidente de la República y por la Junta de Gobierno, sin que los
tribunales de justicia puedan “calificar los fundamentos de hecho” en que
dicha evaluación se basa. Lo mismo
ocurre con la decisión del Presidente de implantar el estado de emergencia
“en casos graves de alteración del orden público, daño o peligro para la
seguridad nacional”.
97.
El otro requisito exigido por los instrumentos internacionales para
justificar la suspensión de derechos y libertades es que la misma sea de
naturaleza estrictamente temporal. Así,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos acepta restringir los
derechos y libertades que consagra sólo “en la medida estrictamente limitada
a las exigencias de la situación”. La
Convención Americana, por su parte, autoriza a suspenderlos únicamente “en
la medida y por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación”.
98.
En los hechos, Chile ha vivido bajo estados de excepción desde el 11 de
septiembre de 1973 hasta la fecha. En
efecto, el estado de sitio se mantuvo vigente desde esa fecha hasta el mes de
diciembre de 1977, para ser reimplantado el 6 de
noviembre de 1984 y derogado el 17 de junio de 1985.
El estado de emergencia se mantiene vigente ininterrumpidamente, excepto
por un corto lapso entre agosto de 1983 y marzo de 1984, cuando volvió a entrar
en efecto. Las facultades
extraordinarias del Presidente concedidas por la 24º disposición transitoria
han regido sin interrupción desde marzo de 1981 cuando entró en vigencia la
nueva Constitución. Esta
superposición de estados de excepción está contemplada por ella en su Artículo
40, inciso 5º.
99.
Como puede advertirse, no constituye exageración afirmar que Chile ha
vivido un estado de excepción permanente desde la fecha del pronunciamiento
militar, lo cual contraviene las disposiciones de los instrumentos
internacionales citados en relación al requisito de la temporalidad de esos
estados.
F. CONCLUSIONES
100.
La exposición realizada a lo largo de este Capítulo respecto al
ordenamiento jurídico vigente en Chile en relación con los derechos humanos,
permite extraer la conclusión de que el mismo revela graves deficiencias
derivadas de la inadecuada protección que brinda a los mismos.
Dicho ordenamiento se ha ido generando a partir de la práctica del poder
político en función de situaciones especiales, lo cual determinó, durante un
dilatado período, la subordinación de todos los derechos humanos a los
requerimientos derivados de ese poder. Caracteriza
la evolución registrada en este ámbito una progresiva restricción de los
derechos individuales frente al avance de las facultades concedidas a los órganos
de gobierno y un paulatino debilitamiento de los recursos establecidos para
protegerlos. Esa situación es
particularmente marcada durante la vigencia de los regímenes de excepción que
han regido en Chile ininterrumpidamente desde el 11 de septiembre de 1973.
101.
La Constitución vigente desde 1981 mantiene es situación, acentuando
algunos de sus defectos principales. Ello
refleja particularmente en la sustancial limitación impuesta al Poder Judicial
para revisar los fundamentos de hecho en que se basa el establecimiento de los
estados de excepción que ella permite y en restricciones genéricas al
ejercicio de numerosos derechos humanos, lo cual permite un amplio margen de
acción discrecional al poder político. Puede
sostenerse, por tanto, que las características del ordenamiento chileno en
materia de derechos humanos no satisfacen adecuadamente los requerimientos
exigidos por los instrumentos internacionales aplicables a Chile.
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