OEA/Ser.L/V/II.83
INFORME ANUAL DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA
CAMPOS EN LOS CUALES
HAN DE TOMARSE MEDIDAS PARA DAR MAYOR VIGENCIA A LOS DERECHOS
HUMANOS, DE CONFORMIDAD CON LA DECLARACION AMERICANA
DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE Y
LA CONVENCION AMERICANA
SOBRE DERECHOS HUMANOS I. MEDIDAS NECESARIAS
PARA HACER MAS EFECTIVA LA AUTONOMIA,
NDEPENDENCIA E INTEGRIDAD DE
LOS MIEMBROS DEL PODER JUDICIAL
INTRODUCCIÓN
La recomendación formulada por la Asamblea General de la OEA a
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido de
estudiar las medidas necesarias para hacer más efectiva la autonomía,
independencia e integridad de los miembros
del poder judicial, ha llevado a la Comisión a constatar que, más
allá de las deficiencias estructurales en la prestación del servicio
de justicia que evidencian la generalidad de los países del Sistema
Interamericano, en algunos Estados, más concretamente en Colombia y
en el Perú, la administración de justicia atraviesa por una situación
coyuntural debido a las amenazas y ataques de que son objeto los
miembros del Poder Judicial. La violencia de todo orden a la que están
sometidos los integrantes de la judicatura en dichos Estados y la impunidad
con la que los hechos que los sojuzgan son perpetrados, ha conducido
a circunscribir el ámbito de estudio a las medidas específicas y
concretas que podrían adoptarse para la protección de los jueces, su
integridad e independencia.
La Comisión realizó un análisis partiendo de la constatación
de que el ámbito espacial de estudio está dado por comunidades jurídico-políticas
afectadas por un alto grado de violencia proveniente de distintos
sectores: la guerrilla, el narcotráfico, los paramilitares y, en
algunos casos, unidades militares.
En este contexto, los miembros del Poder Judicial, esto es,
quienes en razón de sus atributos de independencia e imparcialidad
son tenidos por garantes naturales de la vigencia efectiva de los
derechos humanos, se encuentran entre las primeras víctimas.
Ello sin dejar de reconocer que los episodios que los tienen por
protagonistas no son hechos aislados sino que se inscriben en contextos
generales de violencia.
Tanto en Colombia como en el Perú, esta situación de hecho se
ha traducido en la declaración de estados de excepción cuyas
modalidades y alcances difieren de un país a otro.
Sin perjuicio de tales diferencias, cabe notar que se ha adoptado
legislación de excepción que ha introducido modificaciones en el
goce y ejercicio de los derechos humanos, especialmente las garantías
judiciales.
Por ello se fijó
como una primera etapa de estudio el análisis de las medidas en vigor
en esos países a los fines de dar protección a los jueces y su
compatibilidad con el debido respeto a los derechos humanos.
Ello con el objeto de inducir los criterios tenidos en cuenta por
el legislador para preservar la independencia e integridad del Poder
Judicial.
Como segunda etapa se realizó un análisis de derecho comparado,
esto es, un examen de las medidas adoptadas en otros países que han
debido afrontar una contingencia semejante a la que se presenta en
Colombia y en el Perú, en el entendimiento que la determinación de los
criterios que han regido su adopción y de la eventual efectividad que
hubieran tenido podría constituir un referente útil para la formulación
de recomendaciones.
En este orden de ideas, se planteó
como cuestión preliminar la determinación de las experiencias que
pudieran resultar apropiadas. Descartadas las lecciones de la historia
de ciertos países latinoamericanos que erradicaron la violencia ejerciéndola
desde el poder mediante el endoso de los métodos que se proponían
combatir, fue necesario pensar en Estados con regímenes democráticos,
que llegaron al poder mediante la elección popular.
Así, las situaciones reinantes en Italia y en la otrora República
Federal de Alemania en los años 70 y 80 se presentaron como las más
cercanas a la situación en estudio.
Sin embargo, forzoso resulta constatar que los escenarios no son idénticos.
En efecto, si bien los ataques perpetrados contra los miembros del Poder
Judicial por grupos como las Brigadas Rojas o Baader Meinhoff podrían
servir de referente respecto del accionar de la guerrilla en Colombia y en
el Perú y, aún asumiendo que el alcance de la acción de la Maffia
pudiera ser semejante al del narcotráfico en los países mencionados, los
grupos paramilitares y militares que subsisten y actúan en los países
latinoamericanos no encuentran paralelo en los Estados europeos citados.
Tampoco hay modelo para la situación contextual de conmoción social.
El desarrollo de las dos etapas de trabajo indicadas y las
conclusiones que de ellas se obtienen condujeron a la propuesta de
recomendaciones sobre medidas para la protección de los miembros del
Poder Judicial que resulten compatibles con las garantías judiciales de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La Comisión ha estimado pertinente incluir, pues, en el presente
Informe Anual a la Asamblea General, sus conclusiones y recomendaciones
respecto al tema analizado, y desea manifestar a los Estados miembros de
la Organización y a las personas e instituciones interesadas en conocer
la totalidad del estudio realizado, que éste puede ser obtenido a través
de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión, en su sede en
Washington.
Evaluación de las medidas adoptadas en Colombia y Perú
COLOMBIA
Las medidas legislativas y de otro carácter adoptadas por el
Gobierno colombiano con el objeto de acotar los ataques de que son víctimas
los miembros del Poder Judicial se inscriben en el marco más amplio de
una legislación de excepción que se propone enfrentar una situación
de violencia generalizada, una de cuyas manifestaciones es la que ocupa
la atención de la Comisión en el presente estudio.
En tanto que norma de excepción, esta legislación antiterrorista
encuentra fundamento mediato en la cláusula constitucional relativa al
estado de sitio y sustento inmediato en el decreto Nº 1038 de 1984 que
declaró turbado el orden constitucional y en estado de sitio todo el
territorio del país.
A las situaciones que sustentan la declaración del estado de
sitio, en 1990 --en ocasión de dar el Estatuto para la Defensa de la
Justicia-- el Gobierno agrega las amenazas y los atentados contra "los
jueces y demás personas que por razón de sus funciones deben
participar en los procesos que se adelantan" contra las bandas de
terroristas y de narcotraficantes.
Sin embargo, levantado el estado de sitio el 4 de julio de 1991, la
legislación de excepción adquirió carácter de legislación ordinaria
permanente en razón de su aprobación por la Comisión Especial
Legislativa, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo
Transitorio 8 de la nueva Constitución.
Las medidas adoptadas pueden ser agrupadas, grosso modo, como sigue: (a)
modificación de la estructura orgánica del Poder Judicial mediante la
creación de nuevos fueros;
(b) tipificación de nuevos
delitos, creación de figuras agravadas de tipos penales existentes y
elevación de los montos de condena;
(c) reconocimiento de
facultades a los cuerpos armados para combatir ciertos grupos generadores
de violencia;
(d) preservación de la
seguridad de los miembros de la Rama Jurisdiccional mediante la implantación
de la reserva de la identidad de los magistrados, funcionarios judiciales
y de los testigos;
(e) provisión de medios
materiales de seguridad a los miembros de la Rama Jurisdiccional.
El régimen orgánico del Poder Judicial colombiano es una profusión
de normas, muchas veces contradictorias, que son modificadas
permanentemente a los fines de la introducción de cambios de
competencia o de la creación de nuevas instancias.
En este sentido, el Gobierno colombiano se ha apartado de los esquemas
tradicionales de competencia en razón de materia, basados en las
distintas ramas del derecho, para generar nuevos marcos de jurisdicción
en respuesta a los fenómenos del narcotráfico y la guerrilla.
De esta suerte, un marco orgánico en permanente cambio genera
inevitables conflictos de competencia y se traduce en procesos lentos en
los que los autos no siempre llegan a sentencia.
En relación con la tipificación de nuevos delitos, las normas
colombianas han recurrido a tipos penales muy amplios, como el de
terrorismo definido en el decreto Nº 180 de 1988, bajo el cual se
comprende todo tipo de delito político, de lucha política legal,
reivindicativa, etc.
Los montos de condena no son elevados per se aunque no puede
descartarse que en caso de concurso de delitos y atento las accesorias
legales, los máximos previstos en las normas son largamente superados.
Cabe recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos
identifica genéricamente las garantías judiciales indispensables
para la protección de los derechos no suspendibles durante los
estados de emergencia: el habeas corpus previsto en el artículo 7(6), el amparo y
cualquier otro recurso efectivo ante los jueces de conformidad con el artículo
25(1) y todos aquellos procedimientos judiciales inherentes a la forma
democrática de gobierno previstos en el derecho interno de los Estados
partes como expresa el artículo 29(c); todos los cuales deben ejercerse
dentro del marco y según los principios del debido proceso legal previsto
en el artículo 8.[1]
El propósito de preservar la seguridad de los intervinientes en
el proceso, incluidos los jueces, el ministerio público y los testigos,
que se persigue con el Estatuto para la Defensa de la Justicia trae como
consecuencia la instauración de procesos secretos. Esta característica,
que vulnera la garantía de publicidad enunciada en el artículo 8(5) de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se mantiene, por lo
menos, durante la etapa sumarial, de modo tal que las investigaciones
son secretas. A ello se agrega la reserva de identidad de los testigos,
resultando así virtualmente imposible controvertir la prueba y
conculcando el derecho de defensa en juicio.
Si bien nadie duda que circunstancias excepcionales
rodearon la adopción de medidas de esta naturaleza, es importante
reiterar que, pese a la complejidad de la situación, deben respetarse las garantías mínimas del debido proceso,
según han sido consagradas en los instrumentos internacionales sobre la
materia.
PERU
En el Perú se han adoptado escasas normas jurídicas para encarar
la situación general de violencia que domina en el país y la situación
especial por la que atraviesa el Poder Judicial. No obstante debe señalarse
que el número de las normas adoptadas es inversamente proporcional a su
impacto en el orden jurídico vigente.
Se presenta en este país el atípico caso de una superposición
de estados de excepción; por un lado, las zonas de emergencia y, por el
otro, la alteración del régimen democrático.
Los alcances de la jurisdicción militar --que se ejerce respecto
de quienes resulten prima facie responsables de las violaciones a
los derechos humanos de la población, incluidos los miembros del Poder
Judicial-- en las zonas de emergencia, esto es la mitad del país, no
resultan compatibles con la garantía del tribunal independiente e
imparcial prevista en el artículo 8(1) de la Convención Americana sobre
derechos humanos.
Las facultades de disposición sobre las personas detenidas en
sede administrativa, sin orden judicial, de que gozan los miembros de las
fuerzas armadas y de seguridad entran en colisión con los preceptos del
artículo 7 de la Convención.
La virtual inoperancia de las garantías judiciales, esencialmente
el habeas corpus, priva a los habitantes de un recurso sencillo y rápido
ante los tribunales competentes que los ampare contra actos que violen
sus derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 25 del Pacto
de San José.
Más allá de estas consideraciones generales, las escasísimas
normas enderezadas a proteger a los miembros de la Judicatura se reducen
a la adopción de medidas operativas de seguridad.
En todo caso, los hechos de ruptura del orden constitucional
del pasado 5 de abril de 1992 no sólo han subvertido el Estado de
Derecho sino que han significado un poderoso e ilegítimo avance del
poder político sobre el Poder Judicial,
que ha resultado intervenido.
A ello se suma la disolución del Parlamento --que se había
caracterizado por intentar la búsqueda de métodos y medios aptos para
remediar la situación de violencia-- lo que impide todo control sobre la
situación de excepción y priva al Poder Judicial de una valiosa
asistencia.
EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN OTROS PAÍSES
El fenómeno de la violencia, que hoy ataca con especial ímpetu
a determinados pueblos de América Latina, ha sido padecido por otras
sociedades que han emprendido la búsqueda de métodos y medios idóneos
para combatirla.
La experiencia de los países europeos ante la acción constante
desplegada por grupos terroristas y bandas armadas, además de la
adquirida por Italia frente a la mafia, presenta utilidad en el contexto
de este estudio.
El hecho de acudir a la técnica comparativa en derecho puede
brindar enseñanzas respecto al tema, aunque siempre debe tenerse presente
que la fisonomía de la violencia en esos países no tiene un fenómeno típico
de nuestro continente, el paramilitarismo; y carece asimismo del contexto
de conmoción social que prima en las sociedades latinoamericanas.
El universo documental al que se ha accedido comprende la
denominada "legislación antiterrorista" adoptada desde mediados
de la década del 70 hasta promediar los años 80 en Italia, España,
Alemania y Francia. Estas
legislaciones intentan un adecuado equilibrio, que no siempre han
logrado, entre la limitación de las libertades individuales y la seguridad
del Estado.
Si bien en algunos de los Estados de que aquí se trata, los
atentados y ataques contra miembros del Poder Judicial adquirieron una
notable envergadura, la legislación consultada revela que no se
adoptaron disposiciones especiales en este sentido más allá de
resoluciones del Ministerio del Interior otorgándoles medios materiales
de seguridad. Por ello, el análisis de derecho comparado que se propone
en las páginas siguientes abarca el panorama de las
medidas adoptadas para combatir la violencia.
Ello adelanta la visión de que sólo puede protegerse a los
encargados de hacer justicia enfocando la situación general y no
parcializando la realidad a través de la adopción de medidas específicas
que, al verse privadas de arraigo en el contexto, están destinadas al
fracaso.
ITALIA,
ESPAÑA, ALEMANIA,
FRANCIA
Las legislaciones europeas revisadas por la Comisión comparten
diversos rasgos. Si bien la
presencia de bandas armadas o terroristas ha conducido a la adopción de
medidas legislativas especiales, en general, tales medidas no han
comportado la suspensión del goce y ejercicio de los derechos humanos
por la totalidad de la población. Ello
porque no se ha recurrido a la suspensión prevista en los artículos 15
de la Convención europea para la protección de los derechos humanos y
las libertades individuales y 4 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos o bien porque, en el caso de España, existe una
disposición constitucional que faculta la suspensión de determinados
derechos respecto de personas determinadas en el caso de terrorismo.
En la generalidad de los casos, las soluciones intentadas apuntan a
atacar los núcleos o asociaciones generadoras de violencia mediante
la combinación de recursos genuinamente jurídicos y decisiones políticas
positivizadas. De esta
suerte, se recurre a las herramientas del derecho para ampliar los tipos
penales existentes, elevar los montos de las condenas, instaurar
procedimientos adecuados a la investigación de la actividad terrorista.
Por otro lado, se apela a la voluntad política para sacrificar
procesamientos y condenas en aras de obtener una ventaja social superior a
la de la aplicación de la sanción, incorporando la figura del "arrepentido".
En estos casos, la ley crea factores disgregantes en el seno de las bandas
armadas con el propósito de destruirlas desde su propio seno. Al
respecto se ha señalado que "los hechos demostraron que numerosos
terroristas procesados han echado mano del recurso que la ley ofrece, sin
plantearse excesivos problemas de coherencia ideológica ni mucho menos
ética, con tal de obtener una sanción más benigna o la impunidad, según
los casos"[2].
Especiales disposiciones de la Convención europea facultan a los
Estados a aportar restricciones al derecho al respeto de la vida privada y
familiar, del domicilio y de la correspondencia, señalando así una
diferencia importante respecto del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Esta diferencia es aún más relevante si se tiene en cuenta que
este derecho es uno de los más frecuentemente acotados en el marco de las
legislaciones antiterroristas reseñadas.
Cabe, empero, apuntar que en más de una ocasión la transferencia
de la decisión que permite interceptar comunicaciones de todo tipo a
los miembros de las fuerzas de seguridad no se ha compadecido con los parámetros
constitucionales de los Estados en cuestión.
Un comentario similar puede efectuarse respecto de la detenciones
en sede administrativa sin necesidad de dar inmediato aviso al juez.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El contexto en el que se inscriben las medidas que han sido
analizadas por la Comisión es el de una violencia multifacética generada
por situaciones sociales congénitas y por factores perfectamente
identificados: la
guerrilla, los paramilitares y el narcotráfico, cuando no también
por miembros de las fuerzas de seguridad que se exceden en sus funciones.
La violencia de que son objeto los miembros del Poder Judicial es
sólo una de las expresiones de una situación generalizada de la que
resulta víctima el pueblo todo.
En este orden de ideas, pretender escindir la situación por la que
atraviesa la judicatura de la situación global carece de toda lógica.
Si ésta mejora, aquélla lo hará también.
En los últimos dos años, el cuadro de violencia generalizada en
Colombia ha conocido la presencia de ciertos signos positivos, aunque
recientemente se han presentado de nuevo fenómenos negativos.
Dentro de los primeros, está la adopción de la Constitución Política
el 6 de julio de 1991; la desmovilización e incorporación a la vida
civil de tres organizaciones guerrilleras:
el Ejército Popular de Liberación (EPL), ahora denominado
Esperanza, Paz y Libertad, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT)
y el grupo indigenista Movimiento Armado Quintín Lame; y el
significativo aumento de los salarios a los miembros del Poder Judicial,
entre otros. Es de lamentar, sin embargo, la nueva arremetida
narcoterrorista, que llevó al Gobierno del Presidente Gaviria a decretar
y renovar las medidas de excepción en virtud de la figura del estado de
conmoción interior prevista en la nueva Constitución, y la interrupción
de los diálogos entre el Gobierno y la Coordinadora Guerrillera Simón
Bolívar, integrada por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y por una fracción
disidente del Ejército Popular de Liberación (EPL).
Si los signos de mejoría de la salud cívica de Colombia pueden
ser interpretados como otras tantas señales de mejoría de la situación
por la que atraviesan los miembros del Poder Judicial, el abandono del
estado de derecho por parte del Perú no puede sino augurar un mayor daño
a la independencia y autonomía de su Poder Judicial.
En ambos países existe una opinión pública francamente adversa
al Poder Judicial. En Colombia es ya un lugar común señalar que la
justicia, especialmente el fuero penal, se debate entre la congestión de
trabajo y la morosidad en la sustanciación de las causas.
En el Perú, se considera que el Poder Judicial es corrupto y
excesivamente politizado.
De esta suerte se ha generado un círculo vicioso en el cual el
Poder Judicial es la causa de la situación por la que
atraviesa y también su efecto.
Así, se asume que la ineficacia del Poder Judicial es la madre de
la impunidad y ésta es la que da lugar a los ataques de que aquél es víctima.
Sin embargo, y más allá de responsabilidades individuales que --indudablemente--
existen y deben ser resueltas conforme a derecho, los poderes políticos
han hecho escasos esfuerzos para sostener al Poder Judicial a fin de que
pueda cumplir su función a plenitud.
En todo caso, avanzando el propósito de reforzar la independencia
y autonomía del Poder Judicial, en mayor escala en Colombia y en menor
en el Perú, los gobiernos han intervenido en los asuntos propios de la
justicia, modificando su estructura orgánica y sus leyes sustantivas y
adjetivas.
Los estados de excepción vigentes por mucho tiempo en ambos
Estados, no han respetado la independencia del Poder Judicial, cercenándola
y conculcando el derecho a la jurisdicción y al debido proceso legal.
Más allá de la necesidad de la vigencia plena del Estado de
Derecho, que resguarda adecuadamente el principio de la separación de
poderes, y de la oportunidad y conveniencia de las medidas
administrativas que permiten dotar a los jueces de los medios materiales
idóneos para proteger su seguridad, la autonomía, independencia e
integridad de los miembros del Poder Judicial apela a la adopción de medidas
que aseguren el acceso irrestricto a la jurisdicción, la sustanciación
de las causas conforme al debido proceso legal, y su conclusión en un
plazo razonable mediante sentencias exhaustivas.
En este orden de ideas, se estima oportuno formular algunas
recomendaciones, tanto en relación con los miembros del Poder Judicial,
como frente a ciertas garantías que, sin perjuicio de las situaciones críticas
por las que eventualmente atraviesen los Estados, deben caracterizar la
administración de justicia, y cuya implementación y adecuación a las
circunstancias particulares de cada Estado, corresponde a sus autoridades: -
garantizar la no intervención de los poderes ejecutivo y legislativo en
los asuntos propios del Poder Judicial; -
dotar al Poder Judicial del apoyo político y de los medios necesarios
para que cumpla su función de garante de los derechos humanos a plenitud; -
asegurar la exclusividad del ejercicio de la jurisdicción por parte de
los miembros del Poder Judicial, derogando las jurisdicciones
especiales; -
garantizar la inamovilidad de los jueces en tanto dure su buena conducta y
la constitución de jurados de enjuiciamiento a los magistrados respecto
de los cuales existan acusaciones de mal desempeño de sus funciones; -
mantener la vigencia del Estado de Derecho, y declarar estados de
emergencia solamente cuando ello sea absolutamente necesario, en los términos
de los artículos 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y
4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, estructurando
adecuadamente dicho régimen, de modo que no afecte la independencia de
los distintos órganos del poder; -
consagrar el acceso irrestricto a la jurisdicción e incorporar, cuando
ello sea necesario, a la víctima en calidad de legitimada para el
ejercicio de la acción punitiva; -
asegurar la efectividad de las garantías judiciales indispensables para
la protección de los derechos humanos, removiendo los obstáculos que se
oponen a su trámite rápido y adecuado; -
garantizar el debido proceso legal --acusación, defensa, prueba y
sentencia-- mediante la sustanciación pública de los procesos; -
devolver a los jueces el derecho de disposición y control sobre las
personas privadas de libertad; -
garantizar el conocimiento inmediato por los jueces de todos los hechos
y situaciones en los que se restrinjan o suspendan los derechos humanos,
con independencia de la condición jurídica de los imputados; -
remover los obstáculos procesales que dilatan el procedimiento, de
manera que los juicios se sustancien en un plazo razonable y se concluyan
mediante sentencias exhaustivas; -
garantizar la sustanciación independiente de las causas penales y de
las civiles o contencioso-administrativas por indemnización de daños
y perjuicios.
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[1]
Corte I.D.H., Garantías Judiciales en estados de emergencia (artículos
27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión
Consultiva OC-9/87
de 6 de octubre de 1987, Serie A Nº 9, párr. 31. [2]
Gerónimo Seminara, "Los nuevos institutos jurídico-penales
antiterroristas de la legislación italiana", Jurisprudencia
Argentina, 1984-I, en p.810. |